Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kluczborku na zarządzenie Wójta Gminy Pokój z dnia 26 października 2018 r., Nr 37/2018 w przedmiocie ustalenia opłat cmentarnych pobieranych na cmentarzach komunalnych na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Rejonowego w Kluczborku (dalej też: Prokurator lub skarżący) jest zarządzenie Wójta Gminy Pokój z dnia 26 października 2018 r., Nr 37/2018, podjęte w sprawie zmiany zarządzenia nr 126/2008 z dnia 25 sierpnia 2008 r. o ustaleniu opłat cmentarnych pobieranych na cmentarzach komunalnych w Gminie Pokój.
Powyższe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 7 ust. 13 (powinno być: art. 7 ust. 1 pkt 13 - dopisek Sądu) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm. - dalej "u.s.g.") oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912, z póź. zm.). W § 1 zarządzenia Wójt ustalił opłaty za usługi cmentarne obowiązujące na Cmentarzu Komunalnym w Zieleńcu oraz w Krzywej Górze, zgodnie z cennikiem stanowiącym załącznik do zarządzenia, a w § 2 określił, że opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych pobiera zarządca cmentarzy. Natomiast w § 3 zarządzenia Wójt postanowił, że traci moc zarządzenie nr 128/2008 z dnia 25 sierpnia 2008 r., zaś w § 4 określił, że zarządzenie podlega ogłoszeniu przez opublikowanie na tablicach ogłoszeń na cmentarzach komunalnych oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Pokoju. Z kolei w § 5 zarządzenia stwierdził, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania.
Na wskazane zarządzenie, pismem z dnia 26 listopada 2019 r., Prokurator Rejonowy w Kluczborku wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie:
- art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236, z późn. zm.; w dacie wydania zarządzenia: Dz. U. z 2017 r. poz. 827, z późn. zm.) polegające na wydaniu przedmiotowego zarządzenia bez uprzedniego powierzenia Wójtowi uprawnień przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego,
- art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w dacie wydania zarządzenia: Dz. U. z 2016 r. poz. 296, z późn. zm.) poprzez przyjęcie w treści § 4 tego aktu, iż zarządzenie podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń na cmentarzach komunalnych i w Urzędzie Gminy, a więc uznanie, że nie stanowi ono aktu prawa miejscowego, oraz z uwagi na brak ogłoszenia go w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, podczas gdy zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego i powinno być opublikowane zgodnie z art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy.
W związku z tymi zarzutami Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu skargi wywodził, że z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, organem uprawnionym do określenia wysokości cen i opłat albo za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - co do zasady - jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten może tego rodzaju uprawnienie powierzyć organowi wykonawczemu, jednak powinien uczynić to w formie uchwały. Natomiast uchwała taka powinna być wskazana w podstawie prawnej danego aktu prawnego. Okoliczność ta nie wynika jednak z analizy zaskarżonego zarządzenia. Nie można też odnaleźć uchwały upoważniającej dla Wójta Gminy Pokój w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W związku z tym - zdaniem Prokuratora - zarządzenie Nr 37/2018 zostało wydane bez stosownego upoważnienia ustawowego. Ponadto skarżący podniósł, że kwestionowane zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Tymczasem art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ustawa określa zasady i tryb wydawania takich aktów, zaś warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z kolei zasady i tryb ogłaszania tych aktów określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a wedle jej art. 4 ust. 1 akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wyjaśnił Prokurator, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedmiotowe zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego. Na jego podstawie dochodziło do wiążącego obciążania mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Poza tym adresaci zarządzenia zostali określeni generalnie i dotyczy ono sytuacji powtarzalnych, zatem ma charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny.