Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 17 marca 2014 r., znak [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego G. G. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. G., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 17 marca 2014 r., nr [...], nakładającą na skarżącego - w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku o nr ew. [...], na działce nr a w [...].
Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
Pismem z dnia 16 sierpnia 2007 r., działając na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), G. G. zgłosił w Starostwie Powiatowym w Nysie zamiar dokonania zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego w zakładzie produkcji świec i zniczy (magazyn opakowań) na pomieszczenie produkcyjne (do produkcji zniczy z granulatu), na nieruchomości położonej w [...] na działce nr a. W zgłoszeniu zaznaczono, że nie przewiduje się żadnych prac budowlanych.
Pismem z dnia 18 czerwca 2009 r. K. J. zażądał od Starosty Nyskiego wniesienia sprzeciwu do powyższego zgłoszenia. Wskazał, że budynek objęty zgłoszeniem znajduje się na granicy z działką nr b i w świetle warunków technicznych nie jest możliwa zmiana sposobu jego użytkowania.
Decyzją z dnia 14 września 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim - któremu Starosta Nyski postanowieniem z dnia 22 czerwca 2009 r. przekazał pismo K. J. wg właściwości - umorzył postępowanie w przedmiecie żądania K. J. dotyczącego wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia na działce nr a. Organ stwierdził bezprzedmiotowość postępowania i wskazał, że w zakresie jego kompetencji określonych art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie mieści się wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania i dlatego postępowanie zainicjowane postanowieniem o przekazaniu żądania K. J. należało umorzyć. Jednocześnie zaznaczył, że żądanie to dało uzasadnione podstawy do wszczęcia z urzędu odpowiednich działań kontrolnych i sprawdzających w przedmiocie oceny legalności użytkowania pomieszczenia produkcyjnego w budynku na działce nr a w [...].
Na skutek odwołania wniesionego przez K. J. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r., nr [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy.
W dniu 7 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania wszczętego z urzędu w sprawie oceny legalności użytkowania pomieszczenia produkcyjnego (przeznaczonego o produkcji zniczy z granulatu), znajdującego się w parterowej części budynku oznaczonego nr [...], usytuowanego na działce nr a w [...]. Decyzja stała się ostateczna wobec braku jej zaskarżenia w trybie odwoławczym.
W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez K. J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 grudnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 64/12, uchylił tę decyzję oaz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 14 września 2011 r. Sąd stwierdził, że do umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji doszło bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, czym naruszono art. 7 oraz art. 77 K.p.a. Nawiązując do treści żądania K. J., które zainicjowało postępowanie, Sąd zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego nie poczynił żadnych starań w celu wyjaśnienia, jakich działań oczekiwała od organów administracji strona, do czego w istocie zmierzała i co tak naprawdę kwestionowała w odniesieniu do stanu budynków na sąsiedniej nieruchomości. Podkreślając, że w postępowaniu prowadzonym na żądanie strony, to właśnie żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ jest związany tym żądaniem, Sąd stwierdził jednak, że niewątpliwie postępowanie organów nadzoru budowlanego wszczynane jest wyłącznie z urzędu. W zakresie swych kompetencji zobowiązane są natomiast podejmować odpowiednie działania w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia (art. 71a ustawy Prawo budowlane). Nie są przy tym związane w granicami żądania i mają obowiązek przeprowadzenia postępowania w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organy działań w granicach przyznanych kompetencji. Stosownie do przedstawionego stanowiska Sąd uznał, że w sprawie nie ma istotnego znaczenia to, że złożone na samym początku postępowania pismo K. J. zawierało "żądanie wniesienia sprzeciwu" od dokonanego przez inwestora zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, skoro z jego treści wyraźnie wynikało, że w zasadzie zawierało żądanie sprawdzenia, czy budynek, w którym obecnie funkcjonuje zakład produkujący znicze z granulatu, odpowiada przepisom Prawa budowlanego oraz przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. nr 75, poz. 690), zwanego dalej rozporządzeniem. We wszczętym postępowaniu w ogóle natomiast nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na stwierdzenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania, bądź czy w spornym obiekcie przeprowadzano roboty budowlane oraz jaki był charakter prawny tych czynności w rozumieniu norm Prawa budowlanego. Wskazując na przepis art. 71 ustawy Prawo budowlane Sąd wyjaśnił, co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i stwierdził, że dokonując oceny w tym przedmiocie niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu lub jego części oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona lub porównania tych ustaleń ze zintensyfikowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Nadto, w ramach wskazań co do dalszego postępowania Sąd podał, że organy winny przede wszystkim zbadać sprawę pod kątem wytycznych zawartych w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w tym ustalić bezspornie czy i w jaki sposób dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu na działce nr a w [...], kiedy dokonano zmiany sposobu użytkowania i czy ta ewentualna zmiana nastąpiła legalnie.