Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubsza z dnia 19 grudnia 2013 r. NR XLII/289/2013 w przedmiocie utworzenia straży gminnej 1) Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 2) Określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego jest uchwała Rady Gminy Lubsza z dnia 19 grudnia 2013 r., nr XLII/289/2013 w sprawie utworzenia Straży Gminnej w Lubszy.
Przedmiotową uchwałą, podjętą na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1318 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, art. 2 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 ustawy o strażach gminnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1383), zwaną dalej ustawą o strażach gminnych, postanowiono, że:
- tworzy się Straż Gminną w Lubszy do ochrony porządku publicznego na terenie Gminy Lubsza (§ 1);
- Straż Gminna w Lubszy stanowi wyodrębniony pion organizacyjny w strukturze Urzędu Gminy w Lubszy, podległy bezpośrednio Wójtowi Gminy Lubsza (§ 2);
- zabezpiecza się środki finansowe na działalność Straży Gminnej w Lubszy jako komórki organizacyjnej Urzędu Gminy w Lubszy (§ 3);
- wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Lubsza (§ 4);
- uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 5).
Organ nadzoru wnosił o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa, w szczególności przepisu art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172), zwanej dalej u.o.a.n.
W uzasadnieniu skargi wskazał, ze status straży gminnej określony został w ustawie o strażach gminnych, przy czym jej działalność jako jednostki organizacyjnej o szczególnym charakterze jest bezpośrednio związana z kompetencjami wójta gminy w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, nie będąc przy tym organem w rozumieniu prawa administracyjnego. Uchwała o jej utworzeniu jest indywidualnym aktem organizacyjnym, nie ingeruje w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy i nie zawiera norm skierowanych do mieszkańców. Jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego i nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie zawierając norm o charakterze generalnym, skierowanym do szerokiego kręgu podmiotów, kształtując ich sytuację prawną. Wobec tego nie mieści się w zakresie aktów wymagających ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym w rozumieniu przepisu art. 13 u.o.a.n. Obowiązek jej publikacji nie wynika także z przepisów ustawy o strażach gminnych. Zaskarżona uchwała nie jest zatem aktem prawa miejscowego, natomiast organ decydując się na uzależnienie jej wejścia w życie od jej promulgacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego spowodował negatywne skutki prawne dla całej uchwały.
Wójt Gminy Lubsza zarzucił, że w jego ocenie uchwała nie narusza przepisu art. 13 u.o.a.n. Straż Gminna wykonuje bowiem zadania wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego w zakresie ochrony porządku publicznego, pełniąc służebną rolę w stosunku do społeczności lokalnej. Zakres tych zadań, wynikający z art. 10 i art. 11 ustawy o strażach gminnych, ingeruje wprost i bezpośrednio w prywatną sferę nieograniczonego kręgu adresatów. Powołując się na treść przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem regulującym wewnętrzny ustrój gminy i odnoszący się bezpośrednio do organizacji urzędu gminy. Przepis ten nie wyłącza możliwości jego stosowania do jakiejkolwiek instytucji gminnej, zwłaszcza, że straże gminne są instytucjami publicznymi, a akt prawny regulujący organizację takich jednostek ma normatywny charakter. Wskazał też na niejednolitą praktykę rad gmin na terenie całego kraju w zakresie kwalifikowania uchwał rad gmin o utworzeniu straży gminnych do rzędu aktów prawa miejscowego.