Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn z dnia 14 marca 2012 r. nr XVIII/125/12 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Podgórzyn I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały oraz § 1 pkt 5 i § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie pierwszym wyroku; III. zasądza od Gminy Podgórzyn na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewoda Dolnośląski działając jako organ nadzoru złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn nr XVIII/125/12 z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Podgórzyn, wnosząc o stwierdzenie nieważności: § 4 przedmiotowej uchwały oraz § 1 pkt 5 i § 4 ust. 2 załącznika.
Uchwale w zaskarżonej części organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie prawa, a dokładniej art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r., Nr 197, poz. 1172 ze zm., dalej w skrócie u.o.a.n.), art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.) art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157,poz. 1240 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja RP).
W uzasadnieniu zarzutów skarżący organ podniósł, że w trakcie postępowania nadzorczego stwierdzono istotne naruszenie prawa, jednak ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organ nadzoru utracił uprawnienie do orzekania we własnym zakresie o nieważności przedmiotowej uchwały. Z kolei stwierdzenie wystąpienia przesłanki istotnego naruszenia prawa w uchwale obliguje Wojewodę do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i żądania stwierdzenia przez ten sąd wskazanych regulacji.
Mocą przedmiotowej uchwały Rada Gminy Podgórzyn określiła program opieki nad zwierzętami. Projekt programu, zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. został przekazany do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działającym na obszarze gminy.
Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowił art. 11a ust. 1 i ust. 2 u.o.z., z których wynika, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
W § 4 uchwały Rada Gminy Podgórzyn postanowiła, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. W opinii skarżącego organu uchwała jako nie ustanawiająca przepisów powszechnie obowiązujących nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ponieważ nie mieści się w katalogu aktów prawnych wymienionych w art. 13 u.o.a.n. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz organy terenowe administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Aktami prawa miejscowego są wyłącznie uchwały organów samorządu terytorialnego, zawierające normy generalne i abstrakcyjne oraz normy powszechnie obowiązujące. O generalności uchwały decyduje fakt określenia przez organ stanowiący adresata uchwały w sposób generalny, natomiast abstrakcyjność przepisów, to nic innego, jak możliwość stosowania jej wielokrotnie. Przedmiotowa uchwała, jak podano w skardze, zawiera jedynie normy o charakterze programowym. Adresatem uchwały jest sama Gmina, która w ten sposób planuje zadania do wykonania w ramach przeciwdziałania bezdomności zwierząt. Jest to akt prawny konkretyzujący sposoby działania Gminy, zmierzający do osiągniecia celów ustawowych.