Istota współdziałania w formie opinii sprowadza się do obowiązku współdziałania przed podjęciem działania w celu umożliwienia przedstawienia przez organ lub inną jednostkę opinii w sprawie. Niezasięgnięcie opinii jest istotnym naruszeniem prawa. Sanacja tej wadliwości po podjęciu działania nie może mieć znaczenia prawnego dla oceny zgodności tego działania z przepisami prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2002 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 4 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Miasta z dnia 28 marca 2002 r. nr 603/02 w sprawie powołania W.K. na stanowisko Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Muzycznego oraz uchwały nr 604/02 w sprawie powołania A.M. na stanowisko Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Lalek - oddala skargę.
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 czerwca 2002 r. (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, stwierdził nieważność uchwał Zarządu Miasta z dnia 28 marca 2002 r. nr 603/02 w sprawie powołania W.K. na stanowisko Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Muzycznego oraz nr 604/02 w sprawie powołania A.M. na stanowisko Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Lalek. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 21 marca 2002 r. Prezydent wystąpił do Związku Artystów Scen Polskich o wyrażenie opinii w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Muzycznego W.K. Pismo to zostało nadane na poczcie w dniu 25 marca 2002 r. Było ono awizowane u adresata w dniu 26 marca 2002 r. W dniu 4 kwietnia 2002 r. zostało zwrócone nadawcy /do Urzędu Miejskiego/ z adnotacją "nie podjęto w terminie". Związek Artystów Scen Polskich nie wyraził opinii w powyższej sprawie, gdyż pismo Prezydenta Miasta nie zostało mu skutecznie doręczone. Pismem z dnia 21 marca 2001 r. Prezydent Miasta wystąpił do Związków Zawodowych działających przy Teatrze Muzycznym o wyrażenie opinii w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Muzycznego W.K. Pismo to zostało doręczone Związkowi Zawodowemu Pracowników Teatru w dniu 26 marca 2002 r. Opinia została sporządzona niezwłocznie i odesłana Prezydentowi Miasta. List z opinią został awizowany w dniu 29 marca 2002 r., a pracownik Urzędu Miejskiego odebrał go z poczty w dniu 2 kwietnia 2002 r. Opinie te nie były wcześniej przedstawione przedstawicielom gminy. Pismem z dnia 26 marca 2002 r. Prezydent Miasta wystąpił do Ministra Kultury o wyrażenie opinii w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Muzycznego W.K. Pismo to zostało doręczone w dniu 25 marca 2002 r. Do dnia 28 marca 2002 r. Minister Kultury nie wyraził opinii. Pismem z dnia 26 marca 2002 r. Prezydent Miasta wystąpił do Ministra Kultury o wyrażenie opinii w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Lalek A.M. Pozytywna opinia w tej sprawie została sporządzona w dniu 10 kwietnia 2002 r. i doręczona do Urzędu Miejskiego w dniu 24 kwietnia 2002 r. W dniu 28 marca 2002 r. Zarząd Miasta podjął uchwały nr 603/02 w sprawie powołania W.K. na stanowisko Dyrektora Naczelnego i Artystycznego oraz nr 604/02 w sprawie powołania A.M. na stanowisko Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Lalek. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ stwierdził, że uchwała nr 603/02 oraz uchwała nr 604/02 zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /t.j. Dz.U. 2001 nr 13 poz. 123 ze zm./. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nieokreślony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie /ust. 1/. Organizator powołuje i odwołuje dyrektora samorządowej instytucji kultury po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Minister ten określi, w drodze rozporządzenia, listę samorządowych instytucji kultury, w których powołanie i odwołanie dyrektora wymaga zasięgnięcia opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego /ust. 3/. Minister Kultury i Sztuki w rozporządzeniu z dnia 29 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych instytucji kultury, w których powołanie i odwołanie dyrektora wymaga zasięgnięcia opinii ministra właściwego do spraw kultury /Dz.U. nr 166 poz. 1218/ ustalił, że opinii Ministra wymaga m.in. powołanie i odwołanie dyrektorów: 1/ Teatru Muzycznego, 2/ Teatru Lalek. Obowiązek zasięgania opinii wskazanych w art. 15 ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej podmiotów /organów/ oznacza obowiązek zasięgania opinii przed podjęciem decyzji w sprawie odwołania bądź powołania dyrektora instytucji kultury. Obowiązek ten musi być rzeczywiście spełniony, tzn. jego realizacja nie polega wyłącznie na wystąpieniu o opinię, ale na zapoznaniu się z opiniami sporządzonymi przez upoważnione podmioty /organy/. Zarząd Miasta w dniu 28 marca 2002 r., tj. w dniu podjęcia przedmiotowych uchwał, nie dysponował opiniami Ministra Kultury, Związku Artystów Scen Polskich oraz Związków Zawodowych Działających przy Teatrze Muzycznym w sprawie powołania W.K. na stanowisko Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Muzycznego, a także nie dysponował opinią Ministra Kultury w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Teatru Lalek A.M. W żadnym bowiem wypadku nie można uznać samego wystąpienia Prezydenta Miasta o przedstawienie stosownych opinii za spełnienie przesłanek ustawowych powołania dyrektora wskazanych instytucji kultury.