W rozpoznawanej sprawie przekroczenie granic upoważnienia przewidzianego w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /t.j. Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1231 ze zm./ polegało na wprowadzeniu - w przepisie uchwały rady gminy - nadmiernie ogólnego zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na stacjach paliw. W brzmieniu przyjętym w uchwale zakaz dotyczy każdej stacji paliw. Tymczasem takie ogólne jego ujęcie może stanowić wyłącznie domenę zakazów wprowadzanych przez centralnego ustawodawcę, jako że nie wszystkie stacje paliw mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze ani z punktu widzenia posługiwania się kategorią specjalistycznej placówki handlowej, ani też z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego na stacjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Katarzyna Dziok po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 października 2003 r., Nr PN.II.0911-10/17/03 w przedmiocie stwierdzenia nieważność § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r., Nr XII/351/03 Oddala skargę.
W dniu 18 września 2003 r. Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę Nr XlI/351/03 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta Wrocławia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W podstawach prawnych powołano następujące przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jednolity tekst Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.).
W § 3 pkt 2) lit. a) uchwały Rada Miejska wprowadziła zakaz sytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie wewnętrznych dziedzińców i podwórek wielorodzinnych budynków mieszkalnych, natomiast w § 4 ust. 1 pkt 2) - zakaz sprzedaży i podawania napojów, o zawartości powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa, na terenie stacji paliw.
Oba cytowane postanowienia uchwały zostały zakwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego, który swoim rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 października, PN.II.0911-10/17/03, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca, 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził ich nieważność. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 oraz 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
W odniesieniu do pierwszego z postanowień uchwały (zakaz sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie wewnętrznych dziedzińców i podwórek wielorodzinnych budynków mieszkalnych), organ nadzorczy przyznał, że Rada może ustalić zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Należy jednak przez to rozumieć geograficzne położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkół, przedszkoli, zakładów pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna na zasługujące na szczególną ochronę. Zasady winny w sposób jednoznaczny określać miejsca usytuowania punktów sprzedaży alkoholu. Muszą one zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, zwłaszcza, że w oparciu o nie będą wydawane decyzje administracyjne. Określenie "wewnętrzne dziedzińce i podwórka wielorodzinnych budynków mieszkalnych" nie spełnia tych wymogów. Tak uchwalone zasady mają niejasny zakres zastosowania i w sytuacji Wrocławia wykluczają możliwość lokalizacji punktów na znacznej części obszaru miasta.
Drugie postanowienie (odnoszące się do stacji paliw) zostało zakwestionowane z następujących powodów.
Z przepisu art. 14 ust. 6 wynika uzupełniający, w stosunku do ustawowego zakresu regulacji (art. 14 ust. 1-5), charakter uchwały rady gminy, wprowa-
2
Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2625/03 dzającej zakazy sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. W ust. 1-5 ustawodawca wprowadził bowiem określone zakazy w stosunku do miejsc i obiektów, w których obecność alkoholu jest szczególnie niepożądana ze względu na realizowane tam zadania i funkcje. Również zakazy wprowadzone przez radę gminy w innych (niż wymienione w ustawie) miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, mogą być wprowadzone ze względu na ich charakter. Komplementarny charakter uchwały rady gminy oraz odwołanie się w ustawie do charakteru miejsca, obiektu i obszaru, ogranicza - w ocenie organu nadzorczego - swobodę rady we wprowadzaniu zakazów tylko do takich miejsc, obiektów lub obszaru, w których obecność alkoholu jest szczególnie niepożądana i zagrażałaby wykonywanie przez nich swoich funkcji. Nie mogą to być miejsca, obiekty i obszary dowolnie wskazane przez radę.