Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie wniosku z dnia 21 sierpnia 2013 r. dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie pomocy na dożywianie stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły bez rażącego naruszenia prawa.
Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. odmawiającą przyznania T. W. świadczenia na zakup żywności w ramach rządowego programu " Pomoc państwa w zakresie dożywiania".
W dniu 16 sierpnia 2013r. T. W. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, natomiast w dniu 21 sierpnia 2013r. do Kolegium wpłynął wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].
Postanowieniem z dnia [...]. Kolegium w trybie art. 36 kpa poinformowało wnioskodawczynię, że jej wniosek będzie załatwiony w terminie miesiąca od dnia wpływu do Kolegium prawomocnego orzeczenia z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W dniu 17 marca 2014r. T. W. wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa w związku z nierozpoznaniem jej wniosku. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium wezwanie uznało za nieuzasadnione.
Z kolei postanowieniem z dnia [...]. Kolegium odmówiło wznowienia postępowania w omawianej sprawie, na co T. W. w dniu 27 maja 2014r złożyła wniosek o" ponowne - samowoli unikając - załatwienie sprawy".
W tej sytuacji w dniu 25 czerwca 2014r. T. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe postępowanie w sprawie jej wniosku z dnia 21 sierpnia 2013r.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisało stan sprawy i wskazało, że wniosek strony o ponowne rozpatrzenie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nie został jeszcze rozpoznany. W jego mniemaniu nie można zatem zastosować art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przede wszystkim zaznaczyć należy, że mimo wprowadzenia ustawą z dnia 8 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2011r. Nr 6, poz. 18 ) możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, samo pojęcie przewlekłości nie zostało zdefiniowane. W orzecznictwie uważa się jednak konsekwentnie, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny ( tak w wyrokach NSA z dnia 5 lipca 2012r. II OSK 1031/12 oraz podana tam literatura, 5 lipca 2013r. II OSK 422/13, 13 sierpnia 2013r. II OSK 549/13, 7 marca 2013r. II OSK 34/13, także postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012r. II OSK 1360/12 i 6 czerwca 2012r. I OSK 1247/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W kontekście rozpoznawanej sprawy kwestią zasadniczą jest ustalenie, czy Kolegium w okolicznościach sprawy, gdzie wniosek o wznowienie postępowania został sporządzony w dniu 21 sierpnia 2013r., a więc po dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (16 sierpnia 2013r.), może rozpatrzeć wniosek o wznowienie, a w konsekwencji, czy ograniczając się jedynie do zawiadomienia strony o rozpoznaniu wniosku po otrzymaniu prawomocnego rozstrzygnięcia sądu i odmawiając wznowienia postępowania po 9 miesiącach od dnia wpływu wniosku o wznowienie postępowania, działał w sposób przewlekły. Powyższa uwaga wiąże się z podnoszonym w literaturze poglądem o niedopuszczalności wszczęcia przez organy administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Tadeusz Woś, Hanna Knysiak - Molczyk, Marta Romańska Wyd. LexisNexis 2005 str. 269 i podane tam orzecznictwo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka - Medek wyd. Wolters Kluwer 2009 str. 188). Zwraca się uwagę, że pierwszeństwo drogi administracyjnej wskazuje jedynie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazujący zawieszenie postępowania sądowego w razie wniesienia skargi po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. W przypadkach nie spełniających przesłanek wymienionych w tym przepisie pierwszeństwo ma weryfikacja prowadzona w trybie sądowym. W ramach sądowej kontroli zaskarżonej decyzji dokonuje się bowiem oceny, czy w toku postępowania administracyjnego organy nie dopuściły się uchybień mogących stanowić okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania wymienione w art. 145 § 1 kpa, a obowiązek sądu w tym zakresie wynika z art. 134 § 1 i 135 powołanej ustawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2012r. ( II FSK 2292/10 opubl. W CBOSA ) każda ingerencja organu administracji w sprawę, w której wszczęto postępowanie sądowoadministarcyjne, a wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 ustawy jako godząca w określoną w art. 45 ust.1 oraz art. 77 ust.2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu jest niedopuszczalna ( por. jednak wyrok NSA z dnia II FSK 1970/11 opubl. w CBOSA). Podzielając ten punkt widzenia należy zauważyć, że przepisy kpa zawierają samodzielne regulacje dotyczące formy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienie postępowania, jak i formy odmowy jego wszczęcia, pozwalając na ich zastosowanie w różnych okolicznościach sprawy. Ma to istotne znaczenie dla ochrony praw jednostki, otwierając przed nią system obrony służącej na drodze administracyjnej (odwołanie i środki zaskarżenia nadzwyczajne) i na drodze sądowej ( wyrok NSA z dnia 20 października 2010r. II OSK 1648/09 opubl. w CBOSA ). Jak stanowi art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ czynności wyjaśniających co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy ( § 1 i 2 art. 149 kpa), zaś odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie ( § 3 i § 4 art. 149 kpa). Podkreśla się przy tym, że wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest ono niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła żądanie z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć również niedopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego po wszczęciu kontroli sądowej decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Ponieważ organ w razie wniesienia podania o wznowienie postępowania obowiązany jest załatwić podanie w formie przewidzianej przez przepisy kpa, także w przypadku, gdy ocenia żądanie strony jako bezzasadne z przyczyn formalnych powinien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, co pozwala na kontrolę zajętego stanowiska w trybie instancyjnym ( tak w wyroku z dnia 16 stycznia 2014r. I OSK 2293/13 opubl. w CBOSA ). Wykonanie tej czynności niemal 9 miesięcy po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania pozwala sądzić, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania znajduje uzasadnienie.
Nie ma jednak przekonujących podstaw do uznania przewlekłego prowadzenia postępowania jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takim charakterze można mówić wówczas, gdy organ podejmuje czynności w całkowicie nieuzasadniony sposób, postępuje oczywiście wbrew i z lekceważeniem obowiązujących przepisów. Powyższych cech nie można jednak przypisać Kolegium, które dążyło do załatwienia sprawy z zachowaniem wymogów oraz procedur przewidzianych prawem. Strona została poinformowane o przyczynie niepodjęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 35 kpa i poinformowana o terminie załatwienia sprawy w trybie art. 36 kpa. Jakkolwiek czynność ta nie była wystarczająca, to jednak powyższe okoliczności pozwalają na wykluczenie kwalifikowanej formy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kolegium.
Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uznać, że postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym było prowadzone w sposób przewlekły.