Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia 17 czerwca 2013 r. w sprawie zasiłku okresowego na opłacenie pomocy osób drugich I. stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z dnia [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. odmówił przyznania Z. W. pomocy w postaci zasiłku okresowego na opłacenie pomocy osób drugich. W dniu 17 czerwca 2013r. do Urzędu Gminy N. wpłynęło odwołanie strony od powyższej decyzji, które zostało następnie przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Po otrzymaniu odwołania w dniu 28 czerwca 2013r. postanowieniem z dnia [...] Kolegium, powołując się na duży wpływ spraw oraz ich skomplikowany charakter, na podstawie art. 36 § 1 kpa zawiadomiło odwołującego się, że odwołanie zostanie załatwione do dnia 2 września 2013r. Pismem z dnia 6 sierpnia 2013r. Z. W. wezwał Kolegium do wydania orzeczenia w sprawie odwołania, które postanowieniem z dnia [...] uznano za nieuzasadnione. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] Kolegium na podstawie art. 36 § 1 kpa zawiadomiło skarżącego o nowym terminie załatwienia odwołania do dnia 30 września 2013r., tym razem uzasadniając swoje stanowisko koniecznością zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania tj. próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z jego żoną T. W.
W tej sytuacji Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na nie załatwienie odwołania przez Kolegium.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy opisał podejmowane w sprawie czynności i wskazał, że do dnia odpowiedzi na skargę nie wpłynęła z organu I instancji stosowna dokumentacja dotycząca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z T. W., co przesądza o bezzasadności wniesionej skargi.
Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014r. pełnomocnik Kolegium złożył decyzję z dnia [...], na podstawie której utrzymano w mocy wspomnianą już decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustabilizowany jest pogląd, według którego o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) efektem uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak się powszechnie uważa celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był obowiązany. W rozpoznawanej sprawie po otrzymaniu odwołania w dniu 28 czerwca 2013r. organ pismem z dnia 11 lipca 2013r. doręczonym skarżącemu 17 lipca 2013r. zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag i postanowieniem z dnia [...] zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 2 września 2013r. Następnie kolejnym postanowieniem z dnia [...] ponownie przedłużono termin rozpatrzenie sprawy do dnia [...], a po wniesieniu skargi decyzją z dnia [...] załatwiono odwołanie skarżącego. Sekwencja opisanych czynności wskazuje, że Kolegium nie pozostawało w bezczynności. Nie oznacza to jednak, że skarga pozbawiona jest podstaw. W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. ( II OSK 1360/12 5 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że ratio legis kolejnych zmian wspomnianego już przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu nie wydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji sąd doszedł do wniosku, że wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy ) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 ). Według Naczelnego Sądu Administarcyjnego o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny ( tak też w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 opubl. w CBOSA ). Sąd wskazał ponadto, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ustawy. W konsekwencji prezentowanego stanowiska w orzecznictwie pojawił się pogląd, aprobowany również przez skład rozpoznający sprawę niniejszą, zgodnie z którym wyodrębnienie w ustawie skarg na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania nie oznacza rozróżnienia dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych, a w konsekwencji dopuszczalna jest zmiany kwalifikacji sprawy w przedmiocie bezczynności na przewlekłość postępowania ( tak w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2013r. II OSK 927/13 i II OSK 925/13 opubl. w CBOSA ). Za takim stanowiskiem przemawia również ekonomika procesowa, odrzucając bowiem omawianą możliwość należałoby wnieść kolejną skargę, która przecież dotyczyłaby tego samego stanu faktycznego. Należało zatem rozważyć, czy zakończone decyzją z dnia [...] postępowanie odwoławcze nie było prowadzone w sposób przewlekły. Według ustabilizowanego stanowiska orzecznictwa należy przez to rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 3 września 2013r. II OSK 688/13 oraz podane tam orzecznictwo i literatura ). W tym kontekście przekonanie o przewlekłym prowadzeniu postępowania ma uzasadnione podstawy. Usprawiedliwieniem dla organu nie może być zwłaszcza wykorzystanie możliwości stworzonej przez art. 36 kpa. Jakkolwiek przepis ten nie wskazuje żadnych przesłanek, w jakich możliwe jest wyznaczenie nowego terminu do załatwienia sprawy wykraczającego poza treść art. 35 § 3 kpa, to przecież nie powinno budzić wątpliwości, że muszą one być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sam fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie może oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym ważkie argumenty. Nie można uznać, aby taki charakter miało powoływanie się na sezon urlopowy i duży wpływ spraw do Kolegium, skoro to rzeczą organu jest zapewnienie sprawnego funkcjonowania. Trudno także podzielić zdanie organu o skomplikowanym charakterze sprawy dotyczącej specjalnego zasiłku celowego, o czym wspomniano w postanowieniu z dnia 29 lipca 2013r. Nawet jednak przyjmując powyższą argumentację, zupełnie niezrozumiale jest wyznaczenie kolejnego miesięcznego terminu do załatwienia sprawy z powołaniem się na próbę podjęcia wywiadu środowiskowego u żony skarżącego. Nie tylko nie jest jasne, dlaczego okoliczność ta nie została wskazana w pierwszym postanowieniu, ale i trzeba wskazać, że działanie Kolegium zmierza w istocie do zlecenia Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa, na co zresztą wskazano w postanowieniu. Warto zatem wskazać, że postępowanie o jakim mowa w tym przepisie nie może oznaczać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a ma być jedynie uzupełnieniem całości ustaleń faktycznych. Wspomniany tryb nie może mieć miejsca w razie konieczności dokonania brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim bowiem przypadku dochodzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z pewnością mianem dodatkowego postępowania w celu "uzupełnienia dowodów i materiałów w niniejszej sprawie", jak wskazano w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2013r., nie można określić przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z żoną skarżącego. W świetle przepisu art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), rodzinny wywiad środowiskowy nie jest bowiem dowodem uzupełniającym stan faktyczny, ale wraz z załączonymi do niego dokumentami stanowiącymi podstawę ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy jest obligatoryjnym elementem prowadzonego postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej, którego celem jest pełne i wszechstronne zapoznanie się z sytuacją osoby i rodziny. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny wywiad jest szczególnym środkiem dowodowym, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę (wyrok z dnia 17 listopada 2009 r. I OSK 551/09 opubl. w CBOSA ). Biorąc pod uwagę kluczowe znaczenie wywiadu rodzinnego w postępowaniu o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, jego brak powinien skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Zastosowanie art. 136 kpa było w tej sytuacji wadliwe, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o zbędnym wyznaczaniu nowego, kolejnego miesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Co więcej zaznaczyć trzeba, ze nawet jego upływ nie skłonił Kolegium do rozpoznania wniosku, co nastąpiło dopiero po złożeniu skargi do sądu.
W przekonaniu sądu przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stan taki ma miejsce wówczas, gdy bez bliższego zaznajomienia się z czynnościami podejmowanymi przez organ widoczne jest pozorne lub zbędne jego działanie. W tym jednak przypadku Kolegium uznało za zasadne przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, które w jego mniemaniu miało pozwolić na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Przedłużenie postępowania z tego powodu, choć bezpodstawne, nie mogło być uznane za rażące. Z tego też powodu nie znaleziono wystarczającej motywacji do wymierzenia organowi grzywny.
Z tych powodów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły. O wynagrodzeniu radcy prawnego orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).