Uchwała rady gminy ustanawiająca wysokość podstawowych stawek czynszu w komunalnych lokalach użytkowych, podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy Prawo lokalowe /Dz.U. nr 32 poz. 190/ może być - w zależności od swej podstawy prawnej, treści, sposobu w jakim została podjęta i innych okoliczności - bądź dyrektywą o kierunkach działania zarządu gminy w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ bądź aktem generalnym z zakresu administracji publicznej stosownie do art. 101 ust. 1 tej ustawy.
Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na uchwałę Rady Miejskiej (...) w przedmiocie ustalenia wysokości stawki podstawowej czynszu na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 12 lipca 1994 r. SA/Po 953/94
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje NSA OZ w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
Andrzej Z., adwokat posiadający indywidualną kancelarię adwokacką na terenie miasta S., zaskarżył na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 25 stycznia 1993 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki podstawowej czynszu na rok 1993 w komunalnych lokalach użytkowych na terenie m. S. W uzasadnieniu skargi podał, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem, gdyż upoważnienie dla rad gmin do ustalania miesięcznych stawek czynszu najmu lokali użytkowych w granicach stawek określonych przez Radę Ministrów, wygasło z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 32 poz. 190/. Uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 25 stycznia 1991 r. podjęta została - zdaniem skarżącego - bez upoważnienia ustawowego, także i z tego względu, że upoważnienie generalne do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących, wynikające z art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym może wynikać albo z upoważnień szczególnych, wynikających z odrębnych ustaw - co w sprawie nie miało miejsca - albo z prawa stanowienia przepisów gminnych, do kategorii których nie można przecież zaliczyć uchwały o wysokości stawek czynszu lub wreszcie wynikającego z ust. 3 art. 40 ustawy samorządowej, prawa wydawania tzw. przepisów porządkowych w sprawach enumeratywnie wyszczególnionych w tym przepisie. Z akt sprawy wynika, że przed wniesieniem skargi wyczerpane zostały przez skarżącego możliwości usunięcia przez organy samorządu terytorialnego i administracji rządowej stwierdzonych naruszeń prawa w kwestionowanej przez niego uchwale.
Przewodniczący Rady Miejskiej w S. wnosił o oddalenie skargi, przyznając wprawdzie, że ustalanie bazowych stawek czynszu najmu nie podlega obecnie reglamentacyjnej działalności organów administracji publicznej, jednakże w jego mniemaniu kwestionowana uchwała Rady Miejskiej wydana została na innej podstawie prawnej, a mianowicie tej, jaka wynika z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy samorządowej. Przeciwnik skargi reprezentuje pogląd, że zaskarżona uchwała stanowi jeden z elementów cywilnoprawnego mechanizmu zmiany wysokości stawek czynszu komunalnych lokali użytkowych, w tym również umowy najmu zawartej między skarżącym a Administracją Budynków Komunalnych w S., gdyż umowa ta przewidywała upoważnienie dla wynajmującego do dokonywania podwyżek stawek czynszu odpowiednio do wysokości podstawowych stawek czynszu, ustalonych przez Radę Miejską. Odpowiedź na skargę wyraża pogląd, że uchwała stanowi tzw. "akt kierownictwa wewnętrznego", tzn. w istocie dyrektywę stanowiącą o kierunkach działalności zarządu gminy w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy samorządowej, a nie akt generalny ustanawiający powszechnie obowiązujące przepisy prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 lipca 1994 r. (...) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w S. nie jest aktem "wewnętrznym", regulującym działalność zarządu gminy lub innych organów jej podporządkowanych, ale dotyczy wszystkich członków wspólnoty samorządowej, ma zatem "moc powszechnie obowiązującą" na obszarze gminy i jako taka nie mogła być podjęta bez upoważnienia ustawy.