Art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych określa, co powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych. Wniosek taki, co wynika z punktu 15 powyższego przepisu, powinien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier.
Z brzmienia art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie wynika, że wniosek musi zawierać opinię jedynie pozytywną; opinia ta może być zarówno pozytywna, jak i negatywna. Opinia negatywna , wbrew kategorycznym twierdzeniom skarżącej, że unicestwia ona możliwość ubiegania się o zezwolenie, nie pozbawia skarżącej możliwości uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Opinia nie jest bowiem wiążąca dla organu wydającego zezwolenie. Organ ten, w ramach swobodnej oceny, ocenia, czy przyczyny wydania negatywnej opinii rady gminy o lokalizacji ośrodka gier mają znaczenie dla wydania zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. Z przywołanego przepisu wynika natomiast w sposób niewątpliwy, że opinia rady gminy wydana na jego podstawie powinna dotyczyć lokalizacji ośrodka gier. Ustawa nie zawiera żadnych sprecyzowanych przesłanek oceny tej lokalizacji, pozostawiając te kwestie swobodnemu uznaniu organu, uprawnionemu do wydania opinii. Przesłanki, jakimi kierował się organ przy wydawaniu opinii powinny wynikać z uzasadnienia uchwały, bowiem treść uzasadnienia pozwala organowi rozpoznającemu wniosek o wydanie zezwolenia na dokonanie oceny, czy przesłanki te nie sprzeciwiają się wydaniu zezwolenia, o które strona się ubiega. Wprawdzie wskazany przepis nie nakazuje wprost uzasadnienia takiej opinii jednak w ocenie Sądu brak uzasadnienia powoduje, że stanowisko organu nosi cechy arbitralności oraz nie poddaje się kontroli i nadzorowi. Nie pozwala również organowi wydającemu zezwolenie na poznanie motywów postępowania organu. W tym miejscu należy wskazać, że do cech istotnych opinii odróżniających ją od innych form działania należy między innymi: jednostronność (w stosunku do adresata), brak rozstrzygnięcia zawierającego nakazy bądź zakazy określonego zachowania, cel nakierowany na wywołanie skutków faktycznych, a nie bezpośrednich skutków prawnych (polegających na spowodowaniu powstania, zmiany, ograniczenia bądź ustania czyjegoś prawa, uprawnienia lub obowiązku), opisowość zawartej w niej wypowiedzi (oświadczenia wiedzy zawierającego ocenę określonej sytuacji, stanu rzeczy bądź przedstawiającego opis jakiegoś zdarzenia, z określonego punktu widzenia), brak władczego charakteru (brak możliwości odwołania się do środków przymusu na wypadek jej nieuwzględnienia). W ocenie Sądu stwierdzenie organu, że "negatywnie opiniuje lokalizację salonu gier na automatach w T. przy ul. T. 2" nie spełnia w/w cech opinii. Wobec powyższego mając na uwadze fakt, że ustawa nie zawiera żadnych sprecyzowanych przesłanek oceny lokalizacji salonu gier, pozostawiając te kwestie swobodnemu uznaniu organu, tylko uzasadnienie tej uznaniowej uchwały pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu, co pozwala ocenić organowi wydającemu zezwolenie, czy przesłanki te stoją na przeszkodzie wydaniu zezwolenia. Kryteria, którymi kieruje się organ przy wydawaniu zezwolenia nie muszą być bowiem tożsame z przesłankami, którymi kieruje się rada gminy podejmując uchwałę w sprawie proponowanej lokalizacji ośrodka gier ( tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 823/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 lutego 2009r. sygn. akt III SA/Gd 422/08 niepubl.) Stanowisko dotyczące konieczności umotywowania opinii i przedstawienia argumentów organu wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 9 maja 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ka 3088/03 (niepubl.). Taki wniosek płynie również z analizy treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 roku w sprawie II GSK 249/05 (ONSA i WSA 2006 Nr 3 poz. 85).