Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Paulina Rosiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...]. Nr [...] oraz na przepisy załącznika do tej uchwały: Regulamin "Zasady i tryb nadawania tytułów: "Honorowy Obywatel T." oraz "Zasłużony dla Gminy T.": § 1 ust. 1 we fragmencie "i Zasłużony dla Gminy T.", "na wniosek Kapituły", ust. 2, ust. 3 we fragmencie: "na wniosek Kapituły", ust. 5, ust. 6, § 2 ust. 1, ust. 2, ust. 4 we fragmencie: "i Zasłużony dla Gminy T.", "i Nr 2", § 3 ust. 1 we fragmencie: "oraz Zasłużony dla Gminy T.", § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 8 we fragmencie "Przewodniczący Kapituły"; § 9, § 10, § 11, § 12, a ponadto na załączniki do Regulaminu: nr 2, nr 4 str. 1 i str. 2, nr 6 w przedmiocie ustanowienia tytułów "Honorowy Obywatel T." oraz "Zasłużony dla Gminy T.", a także przyjęcia Regulaminu nadawania tytułów. oddala skargę.
W zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę R M w T z dnia [...] r. Nr [...]w sprawie ustanowienia tytułów "Honorowy Obywatel T " oraz "Zasłużony dla G T ", a także przyjęcia Regulaminu nadawania tytułów. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały oraz następujących części Regulaminu: § 1 ust. 1 we fragmencie "i Zasłużony dla Gminy T ", "na wniosek Kapituły", ust. 2, ust. 3 we fragmencie: "na wniosek Kapituły", ust. 5, ust. 6, § 2 ust. 1, ust. 2, ust. 4 we fragmencie: "i Zasłużony dla Gminy T ", "i Nr 2", § 3 we fragmencie: "oraz Zasłużony dla Gminy T ", § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 8 we fragmencie "Przewodniczący Kapituły", § 9, § 10, § 11, § 12, a ponadto załączników do Regulaminu: nr 2, nr 4 str. 1 i str. 2, nr 6. Zdaniem wojewody, powołana regulacja została podjęta z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 14 w związku z art. 22 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). W wniósł też o stwierdzenie nieważności Regulaminu: § 1 ust. 1 we fragmencie: "na wniosek Kapituły", ust. 3 we fragmencie: "na wniosek Kapituły", ust. 5 i ust. 6, § 2 ust. 1, ust. 2, § 8 we fragmencie "Przewodniczący Kapituły", zostały natomiast podjęte z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1, art. 11b i art. 21 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że R M w T powołała się w uchwale na art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. Uchwała stanowi o wejściu w życie w terminie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Zatem według Rady Miejskiej, uchwała jest aktem prawa miejscowego. W ocenie organu nadzoru, art. 18 ust. 2 pkt 14 nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania aktu prawa miejscowego, w tym do ustanowienia i nadawania tytułu "Zasłużony dla Gminy T ". Organ nadzoru stwierdził jednak, że zaskarżoną uchwałę ustanawiającą tytuł honorowego obywatela gminy oraz regulamin przyznawania tego tytułu należy jednak traktować jako regulację, o której mowa w art. 22 ustawy o samorządzie gminnym. Według tego przepisu, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, w tym w tryb pracy poszczególnych komisji rady, określa statut gminy, który podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Organ nadzoru powołał się na art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Według art. 40 ust. 1 usg, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Każde działanie organu władzy, w tym także rady miejskiej, musi mieć oparcie w prawie. Zakaz domniemania kompetencji jest naczelną zasadą prawa administracyjnego, a normy kompetencyjne należy interpretować w sposób ścisły. Zakazuje się wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Według organu nadzoru, na szczególną uwagę zasługuje teza wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym, jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Organ nadzoru zwrócił również uwagę na § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), w myśl którego akty prawa miejscowego są stanowione przez sejmik województwa, radę lub zarząd powiatu oraz radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach.