Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Sędziowie - Asesor WSA Anetta Chołuj, - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Protokolant - Adam Sak, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu D. z dnia 31 stycznia 2003 r., Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pn. "Fundusz Poręczeń Kredytowych Powiatu D. Spółka z o. o.", oddala skargę.
Wojewoda D. - powołując się na przepis art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Nr [...] Rady Powiatu D. z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pn. "Fundusz Poręczeń Kredytowych Powiatu D. Spółka z o. o.", wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru zarzucił, iż kwestionowany akt został podjęty z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Rada Powiatu wskazała przepis art. 12 pkt 8 lit. "g" ustawy o samorządzie powiatowym jako podstawę prawną podjętej uchwały. Wojewoda przyznał w związku z tym, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa przyznają jednostkom samorządu terytorialnego (gminie, powiatowi oraz województwu samorządowemu) uprawnienie do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Niewątpliwie, głównym celem działalności gospodarczej prowadzonej przez wskazane podmioty prawa jest realizacja zadań własnych, w tym zadań użyteczności publicznej polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności, w formach o których mowa w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.). Według art. 1 tego ostatnio wymienionego aktu prawnego:
1. Ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.
2. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Według organu nadzoru, na pojęcie użyteczności publicznej składają się więc następujące elementy: 1. bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, 2. które mają charakter potrzeb zbiorowych i 3. są zaspokajane w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ponadto zaspokajanie zbiorowych potrzeb powinno odbywać się w sposób bezpośredni. Brak któregokolwiek z przedstawionych elementów decyduje - w ocenie Wojewody - o tym, iż prowadzona działalność traci przymiot "działalności użyteczności publicznej".
Organ nadzoru wywodził dalej, że przepisy prawa dopuszczają prowadzenie przez określone jednostki samorządu terytorialnego działalności gospodarczej o charakterze komercyjnym, wykraczającym poza wykonywanie zadań z zakresu użyteczności publicznej. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może prowadzić działalność gospodarczą i tworzyć oraz przystępować do spółek prawa handlowego w przypadkach określonych w art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (t. j. - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) województwo, poza wymienioną sferą, może tworzyć i przystępować do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych, jeżeli ich działalność polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa. Z odrębną regulacją mamy do czynienia w przypadku samorządu powiatowego. Artykuł 6 ust. 2 stosownej ustawy stanowi bowiem, że "powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej." Wojewoda przypomniał w związku z tym, iż Fundusz Poręczeń Kredytowych Powiatu D. Spółka z o. o. prowadzi działalność w zakresie usług finansowych - udzielania poręczeń pożyczek i kredytów. Tymczasem wspieranie rozwoju gospodarczego poprzez prowadzenie działalności w powyższym zakresie nie należy do zadań publicznych o charakterze ponadgminnym wykonywanych przez samorząd powiatowy (art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Tego rodzaju działalności nie można - zdaniem Wojewody D. - zakwalifikować jako realizacji zadania w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 17 tej samej ustawy - tzn. przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy. Wykonywanie tego zadania poprzez prowadzenie działalności w ramach przedmiotowej Spółki, nie jest realizowane bezpośrednio, a jedynie w sposób domniemany i niepewny. Ponadto zadania powiatu w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju lokalnego rynku pracy określa art. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Dlatego też prowadzenie przez powiat działalności w zakresie pośrednictwa i usług finansowych jako nie związanej z realizacją zadań na rzecz lokalnej wspólnoty samorządowej, mającej na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb tejże wspólnoty jest niedopuszczalne.