Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu Z. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Z. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie emisji obligacji powiatu z. oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu oddala skargę.
Rada Powiatu Z. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie emisji obligacji powiatu z. oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu oraz postanowiła wyemitować obligacje komunalne w kwocie [...] zł, w celu restrukturyzacji zadłużenia powiatu na kwotę [...] zł. Kolegium RIO uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdziło nieważność uchwały nr [...], zarzucając jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 211 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, zwana także u.f.p.) z powodu niezaplanowania w budżecie powiatu na 2015 r. przychodów z tytułu emisji obligacji, w którym według stanu na dzień 31 marca 2015 r. zaplanowano przychody z tytułu wolnych środków określonych w art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p. w kwocie [...] zł. Z tej kwoty przeznaczono [...] zł na finansowanie deficytu budżetu, a [...] zł na rozchody z tytułu spłat rat kredytów i pożyczek.
Organ nadzoru stwierdził, że uchwała w sprawie emisji obligacji nie stanowi samoistnej podstawy zaciągania zobowiązań z tytułu emisji obligacji przez jednostkę samorządu terytorialnego. W związku z tym nie jest możliwe podjęcie takiej uchwały umocowanej jedynie w przepisach powszechnie obowiązujących (art. 12 pkt 8 lit. b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2013 r. poz. 595, zwana także u.s.p.), ale nieumocowanej w uchwale budżetowej stanowiącej podstawę prowadzenia gospodarki finansowej w danym roku budżetowym, a szczegółowo w limitach zobowiązań planowanych do zaciągnięcia i planowanych przychodach z tytułu emisji obligacji. Podjęcie uchwały w sprawie emisji obligacji na podstawie art. 12 pkt 8 lit. b u.s.p. jest bowiem uwarunkowane regulacjami ustawy o finansach publicznych, która określając zasady planowania i dysponowania środkami publicznymi normuje zasady zaciągania zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego. Z art. 89 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. wynika, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie planowanego deficytu budżetu i na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Według art. 91 ust. 1 u.f.p. suma zaciągniętych kredytów i pożyczek nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej.
Organ nadzoru stwierdził, że przy zaciąganiu zobowiązań z tytułu emisji obligacji na cele określone w art. 89 ust. 2-4 i art. 90 u.f.p., jednostki samorządu terytorialnego obowiązane są stosować zasady określone w art. 243 - 244 u.f.p. Dla jednostek samorządu terytorialnego, które nie są w stanie spłacić zaciągniętego długu zgodnie z zasadami określonymi w tych przepisach, ustawa przewidziała począwszy od 2014 r. rozwiązania przyjęte w art. 240a u.f.p., zgodnie z którymi jednostka samorządu terytorialnego będąca w takiej sytuacji jest obowiązana do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego.
W konkluzji uzasadnienia organ nadzoru ponownie stwierdził, że możliwość podjęcia uchwały w sprawie emisji obligacji uwarunkowana uprzednim ujęciem przychodów w uchwale budżetowej. Z art. 211 ust. 1 i 4 u.f.p. wynika, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, a podstawą gospodarki finansowej jest uchwała budżetowa. Podjęcie przez Radę Powiatu decyzji o emisji obligacji na warunkach w niej określonych nastąpiło z naruszeniem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 211 ust. 1 i 4 u.f.p., ponieważ przychodów z tytułu emisji obligacji nie zaplanowano w uchwale budżetowej na 2015 r.