Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak /sprawozdawca/, Sędziowie NSA Anna Moskała, Krystyna Anna Stec, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 24 grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej we W. z 20 listopada 2003 r. w sprawie zasad funkcjonowania handlu okrężnego we W. oddala skargę.
Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 grudnia 2003 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej we W. z 20 listopada 2003 r. Nr XVI/458/03 w sprawie zasad funkcjonowania handlu okrężnego we W. W uzasadnieniu wskazał, że Rada Miejska we W. podjęła w dniu 20 listopada 2003 r. uchwałę nr XVI/458/03 z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie zasad funkcjonowania handlu okrężnego we W. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483). Przedmiotową uchwałą Rada Miejska uchwaliła zasady funkcjonowania handlu okrężnego we W. Rada Miejska określiła miejsca w których może być prowadzony handel okrężny (§ 1), warunki prowadzenia działalności gospodarczej (§ 2), upoważnienie dla Prezydenta do wyznaczania miejsc prowadzenia handlu okrężnego, wzoru stoiska oraz warunków korzystania ze stoisk (§ 3), karę grzywny za naruszenie uchwalonych zasad (§ 4). Uchwała jako akt prawa miejscowego wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. (§ 7).
Uchwała podjęta została na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (ust. 3). Przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (ust. 4). Przepis ten zawiera przesłanki, od spełnienia których zależy możliwość skorzystania z przysługującej radzie gminy (lub wójtowi) kompetencji do uchwalenia przepisów porządkowych. Przesłanki te to: 1) nieuregulowanie w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących danego zagadnienia, 2) niezbędność wprowadzenia przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych, jako umożliwiające władczą ingerencję w prawa i wolności osób przebywających na terenie gminy nie może być pojmowane w sposób dowolny i traktowane jako panaceum na każdy gminny problem. Wprowadzenie przepisów porządkowych musi bezpośrednio wiązać się z koniecznością ochrony dóbr wskazanych w art. 40 ust. 3 Ustawy, a zatem musi stanowić środek zapobiegawczy przeciwko konkretnemu niebezpieczeństwu zagrażającemu tym dobrom. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 1995 r. wskazał, iż upoważnienie rad gmin do stosowania przepisów porządkowych nie może być pojmowane rozszerzająco. Na podstawie art. 40 ust. 3 Ustawy, rada gminy może w drodze przepisów porządkowych ustanawiać nakazy i zakazy, które tylko bezpośrednio służą zapewnieniu ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach. Przepisy porządkowe nie mogą zatem co do zasady stwarzać trwałego, niezmiennego elementu gminnego porządku prawnego, wprowadzając stałe zakazy określonego zachowania się. Dlatego też art. 40 ust. 3 Ustawy nie może zostać uznany za uniwersalną podstawę prawną dla rady gminy do ustalania miejsc dopuszczonych lub niedopuszczonych do handlu targowiskowego jak też reglamentowania handlu okrężnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie za pomocą przepisów porządkowych ogólnogminnego, powszechnego i stałego zakazu prowadzenia targowisk.