Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant: Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie diet dla radnych Rady Powiatu G. oddala skargę.
Przedmiotem skargi Wojewody D. jest uchwała Rady Powiatu G. z dnia [...] (Nr [...]) zmieniająca uchwałę tegoż organu z dnia [...] (Nr [...]) w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Powiatu G.
Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu G. dokonała zmiany w § 1 ust. 1 i 3 oraz w § 2 ust. 1 uchwały z dnia [...] (Nr [...]) w ten sposób, że dotychczasowe określenie "najniższego" zastąpiła określeniem "minimalnego". Wymienione przepisy określały wysokość diet dla radnych i w pierwotnej wersji odwoływały się do kryterium najniższego wynagrodzenia, po ich zmianie zaś - do wynagrodzenia minimalnego. W § 2 uchwały nowelizującej postanowiono, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2003 r.".
Wojewoda D. stwierdził, iż nadanie kwestionowanej uchwale wstecznej mocy obowiązującej w sposób istotny narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483). Wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego nakazuje w zakresie stanowienia prawa stosowanie zasady lex retro non agit, a więc niedziałania prawa wstecz. Według tej zasady, nie należy tworzyć prawa, które nakazywałoby stosowanie ustanowionych przepisów do sytuacji powstałych przed wejściem ich w życie. Zasada lex retro non agit jest jednym z głównych gwarantów demokratycznego państwa prawnego; umacnia pewność stanowionego prawa, a także pogłębia zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Pewne odstępstwa od tej zasady, w szczególnych sytuacjach, przewiduje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.). Przepis art. 5 tej ustawy dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli nie będą temu stały na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zezwala na wyłączenie zasady lex retro non agit jedynie w odniesieniu do aktów normatywnych, do których nie zalicza się kwestionowana uchwała, jako że stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Nie ma zatem podstaw by uchwale w sprawie ustalenia diet dla radnych nadawać wsteczną moc obowiązującą.
Z tych względów Wojewoda D. - powołując się na art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. - wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 uchwały Rady Powiatu G. z dnia [...] (Nr [...]).
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu G. nie podzieliła zarzutów sformułowanych przez organu nadzoru. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego są - zdaniem Rady - aktami normatywnymi albowiem ustalają prawo obowiązujące na obszarze swojej działalności w granicach, w jakich ustawy upoważniają te organy do stanowienia prawa. Akt kierownictwa wewnętrznego jest równocześnie aktem normatywnym. Skoro ustawodawca w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wskazał, że akty normatywne ustalające powszechnie obowiązujące przepisy, które podlegają ogłoszeniu w dziennikach urzędowych, mogą mieć nadaną obowiązującą moc wsteczną (jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie), to stosując argumentum a maiori ad minus uchwała Rady Powiatu może również w tej konkretnej sytuacji mieć nadaną wcześniejszą moc obowiązującą, zwłaszcza, gdy się uwzględni, że: