Sprawa ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jarocin,
Tezy

1. Skoro związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471) może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, to należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego.

2. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j. Dz.U. 236/05/2008 ze zm.- dalej Ustawa), zatem podlega metodom wykładni właściwej dla wykładni prawa. W szczególności zatem norma prawna, określająca prawa i obowiązki obywatela zamieszkującego terytorium gminy, winna być wywiedziona z szeregu przepisów Ustawy i regulaminu, przy uwzględnieniu racjonalności prawodawcy (także gminnego).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st.sekr.sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 30 czerwca 2006 r. nr XLI/691/2006 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jarocin, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej paragraf 18 ustęp 1 litera a) w zakresie wyrażenia: "300 kg rocznie na mieszkańca, jednak", 2. w pozostałej części skargę oddala. /-/E. Kręcichwost - Durchowska /-/G. Radzicka /-/M. Dybowski

Uzasadnienie strona 1/8

Skargą z dnia 9 czerwca 2009 r.- nr RPO-595586-X/08/TS, na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm. - dalej ppsa) i art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz.U. 14/01/147 ze zm.), Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył § 18 ust. 1 i § 19 ust. 1 i 1a uchwały z dnia 30 czerwca 2006 r. nr XLI/691/2006 Rady Miejskiej w Jarocinie w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jarocin (Dz. Urz. Wielk. 140/06/3432 ze zm.- dalej Regulamin bądź Uchwała). Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej Rzecznik bądź RPO) w zaskarżonym zakresie zarzucił Uchwale: rażące naruszenie art. 32 [ust. 1] i art. 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 236/05/2008- dalej ucpg bądź Ustawa); wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w tej części. Uzasadniając swe stanowisko, RPO wskazał w szczególności, że na mocy § 12 Uchwały, właściciele nieruchomości zostali zobligowani do wyposażenia posesji w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych. W § 18 Regulaminu ustalono minimalne ilości odpadów komunalnych, z których usunięcia właściciel nieruchomości musi się rozliczyć. W § 19 ust. 1 Regulaminu uregulowano minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Uznając, że przepisy § 18 i § 19 ust. 1 Regulaminu są niezgodne z Konstytucją i Ustawą, RPO w dniu 14 stycznia 2009 r. zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA). W odpowiedzi na skargę [z dnia 14 stycznia 2009 r.], Rada Miejska Jarocina poinformowała, że dokonała zmiany Uchwały, w tym przepisów zaskarżonych przez RPO; zmiany te weszły w życie dnia 13 stycznia 2009 r. W związku z tym, że przepisy Regulaminu będące przedmiotem zaskarżenia przestały obowiązywać, RPO pismem procesowym z dnia 9 marca 2009 r. cofnął skargę. Prawomocnym postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2009 r.- IV SA/Po 110/09, WSA umorzył postępowanie (art. 161 § 1 pkt 1 ppsa). Mieszkańcy Jarocina w skargach do Rzecznika, kwestionowali zgodność z prawem znowelizowanych przepisów regulaminu, dotyczących wymaganej pojemności pojemników na odpady komunalne. Po dogłębnej analizie zmienionych przepisów Rzecznik doszedł do przekonania, że § 18 ust. 1 Regulaminu, ustalający minimalne ilości odpadów, z których usunięcia właściciel musi się rozliczyć, a także § 19 ust. 1 i 1a określający minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów na terenie nieruchomości, także w sposób rażący naruszają Konstytucję i normy zawarte w Ustawie. W niniejszej sprawie materia będąca przedmiotem regulacji prawa miejscowego nie mieści się w granicach upoważnienia miejscowego (art. 94 Konstytucji). W art. 4 ust. 2 Ustawy, ustawodawca określił katalog spraw, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zawarte w regulaminie. Lista spraw podlegająca unormowaniu w regulaminie utrzymania czystości i porządku jest zamknięta (wyrok WSA w Olsztynie z 27.11.2007 r.- II SA/Ol 986/07). Ustawa nie upoważnia rady gminy do określenia w regulaminie minimalnych norm ilościowych odpadów, które mają być wywiezione z terenu nieruchomości i za wywóz których właściciel nieruchomości winien uregulować należność pieniężną. Regulamin nie może zawierać regulacji określających minimalną ilość wywożonych nieczystości. Potwierdza to ryczałtowy charakter opłaty za wywóz odpadów komunalnych, która nie zależy od faktycznej ilości odpadów usuniętych z terenu nieruchomości, lecz od liczby odebranych pojemników i ich pojemności. Tymczasem w § 18 ust. 1 Uchwały ustalono minimalne ilości odpadów komunalnych, z których usunięcia właściciel musi się rozliczyć. Owa regulacja przekracza zakres ustawowego upoważnienia, przez co w sposób rażący narusza art. 94 Konstytucji. Rada Gminy jest zobowiązana do kierowania się kryteriami z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg przy określaniu minimalnej pojemności pojemników na odpady komunalne. W myśl § 19 ust. 1 Uchwały, na każdej zamieszkałej nieruchomości winien znajdować się pojemnik będącej co najmniej iloczynem liczby osób rzeczywiście zamieszkujących na terenie nieruchomości i obowiązującej dla danej nieruchomości normatywnej ilości odpadów, ustalonej według zasad określonych w § 18. Równocześnie określono minimalną objętość pojemnika 110-120 litrów na każdej nieruchomości. W przypadku nieruchomości, w której zamieszkuje jedna osoba na terenie wiejskim lub dwie osoby na terenie miasta, dopuszcza się pojemnik nie mniejszy niż 80 l (§ 19 ust. 1a Uchwały). Rada Miejska w Jarocinie, jako kryterium kształtujące minimalną pojemność pojemnika na odpady, przyjęła normatywną ilość odpadów dla danego rodzaju nieruchomości, ustaloną w Regulaminie na podstawie bliżej nieokreślonych przesłanek. Tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a ucpg wymaga, by określenie pojemności pojemników na odpady odbywało się w oparciu o średnią ilość odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych, którą wg poglądów doktryny, gmina winna wcześniej ustalić w gminnym planie gospodarki odpadami. W Planie Gospodarki odpadami Gminy Jarocin z maja 2004 r. (dalej Plan), ilość odpadów komunalnych z gospodarstw domowych, powstająca na terenie Gminy Jarocin, obliczona wg wskaźników dla roku 2000, wynosiła odpowiednio: dla miasta Jarocina- 224 kg na mieszkańca rocznie, a dla pozostałych miejscowości Gminy Jarocin- 116 kg na mieszkańca rocznie. Plan, wbrew art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. 39/07/251- dalej uoo), nakazującym aktualizację planu nie rzadziej niż co 4 lata, nie został zaktualizowany. Ustalone w Planie ilości odpadów komunalnych, wytwarzanych przez gospodarstwa domowe w Gminie Jarocin, znacznie odbiegają od normatywu określonego w § 18 ust. 1 Regulaminu. Skoro w regulaminie ustalono normatyw rocznej masy odpadów komunalnych wytworzonych przez mieszkańca Gminy Jarocin (300 kg rocznie czyli co 2 tygodnie 12,5 kg), to ustalenie minimalnej pojemności pojemników na odpady komunalne na poziomie 110 l jest nieadekwatne do przyjętego w Regulaminie normatywu 300 kg odpadów wytwarzanych rocznie przez mieszkańca gminy Jarocin. Regulacja zawarta w § 19 ust. 1 Regulaminu nie spełnia wymogu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a ucpg. Regulamin w nieuzasadniony sposób różnicuje obowiązki właścicieli dotyczące wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące zbieraniu odpadów komunalnych, w zakresie minimalnej wymaganej pojemności tych urządzeń. Przepis § 19 ust. 1a Regulaminu zezwala, by na nieruchomościach położonych na terenach wiejskich, zamieszkiwanych przez jedną osobę i na nieruchomościach położonych na terenach miasta, zamieszkiwanych przez dwie osoby, znajdowały się pojemniki na odpady o pojemności minimalnej 80 l (o pojemności mniejszej niż wymagana od pozostałych współwłaścicieli nieruchomości- tj. 110 l). Regulacja zawarta w § 19 ust. 1a Regulaminu niezasadnie faworyzuje właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez jedną lub dwie osoby względem właścicieli nieruchomości, zamieszkiwanych przez co najmniej trzy osoby. Nie sposób znaleźć racjonalnego wytłumaczenia dla założenia będącego podstawą rozwiązania przyjętego w tym przepisie Regulaminu, że osoba zamieszkująca samotnie lub wraz z drugą osobą na terenie jednej nieruchomości wytwarza mniej odpadów komunalnych niż mieszkaniec nieruchomości, którą zamieszkuje większa liczba osób niż dwie. Sam fakt pojawienia się trzeciej lub czwartej osoby w gospodarstwie domowym nie powoduje, że automatycznie każdy z członków gospodarstwa domowego produkuje większą ilość odpadów komunalnych. Przepis § 19 ust. 1a Regulaminu wprowadza niezgodne z Konstytucją odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych (art. 32 ust. 1 Konstytucji; k. 3-9 akt IV SA/Po 519/09).

Strona 1/8