Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Wójta Gminy O. kwotę 975 (dziewięćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sygn. akt IV SA/Wa 2516/14 U Z A S A D N I E N I E Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy O., w pkt I - uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], nakładające na Wójta Gminy O. karę w wysokości 29 500 zł za 59 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na rozbudowie sieci gazowej średnioprężnej PE na działce nr [...], obręb [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) i jednocześnie wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 32 500 zł za 65 dni zwłoki; w pkt II - w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podano, iż w dniu [...] stycznia 2011 r. Wójt Gminy O. po rozpatrzeniu wniosku G. sp. z o.o., wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na rozbudowie sieci gazowej średnioprężnej PE na działce nr [...], obręb [...] . Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nałożył na Wójta Gminy O. karę w wysokości 29 500 zł za wydanie decyzji z naruszeniem terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniuzagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., Wójt Gminy O. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Brzmienie powołanego wyżej przepisu nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wskazanie, iż opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.
Organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami k.p.a., jednakże błędnie ustalił początek okresu podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Minister wskazał, iż 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ww. ustawy rozpoczął się w dniu [...] sierpnia 2010 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Wójta Gminy O. wpłynął wniosek wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Wynika to z art. 57 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Termin upływa z końcem ostatniego z odpowiedniej liczby dni, wskazanej w przepisie prawa. Natomiast rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył się w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. w dniu [...] stycznia 2011 r. Dzień [...] stycznia 2011 r. jest zatem ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Zatem postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się, jak słusznie ustalił Wojewoda [...], przez 182 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ww. ustawy. Po odliczeniu okresu związanego z wezwaniem inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku tj. 58 dni licząc od daty znajdującej się na pierwszym wezwaniu tj. [...] sierpnia 2010 r. do dnia uzupełnienia wniosku tj. [...] września 2010 r., Wojewoda ustalił, że decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z 59-dniowym opóźnieniem i wymierzył karę w wysokości 29 500 zł. Minister wskazał, iż w celu prawidłowego obliczenia okresu podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ww. ustawy należy mieć na względzie następujące ustalenia: - pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wójt Gminy O. wezwał inwestora do usunięcia braków formalnych w złożonym wniosku z pouczeniem, że w przypadku niezastosowania się do wezwania, pozostawi podanie bez rozpoznania, które zostało odebrane w dniu w dniu [...] sierpnia 2010 r., - wobec nieusunięcia braków formalnych w wyznaczonym terminie Wójt Gminy O. w dniu [...] września 2010 r. wystosował ponowne wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, które doręczone inwestorowi w dniu [...] września 2010 r.;- z adnotacji na tym piśmie wynika, że przedmiotowy wniosek uzupełniono w dniu [...] września 2010 r., poprzez dostarczenie mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej. Minister stwierdził, iż w związku z tym zwłoka w wydaniu decyzji związana z wezwaniem strony w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku jest niezawiniona przez organ i podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Wobec tego odliczeniu od terminu biegu postępowania powinien podlegać okres od dnia następującego po dniu nadania wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, do dnia uzupełnienia wniosku. W omawianej sprawie dzień nadania wezwania jest jednocześnie datą jego doręczenia zatem odliczeniu powinien podlegać okres od dnia następującego po dniu doręczenia pierwszego wezwania kierowanego do inwestora tj. od [...] sierpnia 2010 r. do dnia uzupełnienia wniosku, tj. [...] września 2010 r., czyli łącznie okres 52 dni. Mający znaczenie dla przedmiotowej sprawy błąd organu I instancji w zakresie ustalenia okresu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był wynikiem uznania, iż początkiem okresu podlegającego odliczeniu od biegu postępowania związanego z wezwaniem inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku jest dzień [...] sierpnia 2010 r. (data widniejąca na piśmie), gdy tymczasem okres ten powinien być liczony od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia wezwania tj. [...] sierpnia 2010 r. W konsekwencji organ I instancji błędnie uznał, że odliczeniu od biegu terminu podlega łączny okres 58 dni, zamiast 52 dni. Wobec tego postanowienie Wojewody [...], w części dotyczącej wysokości nałożonej kary, zostało wydane z naruszeniem art. 51 ust. 2 ww. ustawy. Obowiązkiem organu I instancji było określenie wysokości kary w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce, mierzonej liczbą dni powyżej 65 dni wskazanych przez ustawodawcę. Minister stwierdził, że 65-dniowy termin na wydanie przedmiotowej decyzji, z uwzględnieniem okresu podlegającego odliczeniu tj. 52 dni związanych z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, został przekroczony o 65 dni, a nie jak to ustalił Wojewoda [...] o 59 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy O. kary pieniężnej w wysokości 32 500 zł. W pozostałym zakresie, zdaniem Ministra, kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem i brak jest podstaw do jego zakwestionowania. Jednocześnie Minister wskazał, iż wprawdzie stosownie do art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. organ drugiego stopnia nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony żalącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, to jednak przedmiotowy zakaz (reformationis in peius) nie jest bezwzględny. Doznaje ograniczeń, gdy zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Dochodzi do niego, gdy postanowienie zostało wydane wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Na skutek błędnego określenia terminu podlegającego odliczeniu na mocy art. 51 ust. 2c ww. ustawy, o którym mowa w art. 51 ust. 2 tej ustawy Wojewoda [...] wymierzył karę pieniężną, w wysokości nieprawidłowej. Błędne zaś określenie ww. terminu było skutkiem rażącego naruszenia przepisów prawa tj. art. 51 ust. 2c ww. ustawy w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. Na skutek błędów organ I instancji nie naliczył kary pieniężnej w kwocie adekwatnej do rzeczywistej zwłoki organu odpowiedzialnego za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.