Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 20 pkt 6 oraz § 21 pkt 8 zaskarżonej uchwały.
Prokurator Rejonowy w O., działając na podstawie art. 8 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt.5 i art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U.2018.1302 ze zm.) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy W., domagając się stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 1 - 4 i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez ustanowienie w rozdziale V § 20 pkt 6 i § 21 pkt 8 obowiązku ponoszenia opłaty przyłączeniowej i opłaty za wydanie warunków technicznych, pomimo braku upoważnienia ustawowego do jego nałożenia. Zdaniem Prokuratora, opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą posiada cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, wprowadzonej przez Gminę. Obowiązujące przepisy w żaden sposób nie zawierają upoważnienia do podejmowania uchwał w zakresie określającym odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Przedmiotowa uchwała wykracza więc poza prawotwórcze kompetencje Rady Gminy. Nie mogły stanowić podstawy do nałożenia obowiązku udziału mieszkańców Gminy W. w ponoszeniu kosztów budowy wodociągów. Podjęcie uchwały będącej aktem prawa miejscowego bez wymaganego upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa i obliguje do stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w W., reprezentowana przez Wójta Gminy, uznała skargę za zasadną. Wniosła jednak o umorzenie postepowania w sprawie. Wyjaśniła bowiem, że w dniu [...] września 2018 roku została podjęta uchwała nr [...] Rady Gminy W. w sprawie uchwalenia projektu "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy W.". Uchwała ta nie zawiera naruszeń przepisów, o których mowa w skardze i jednocześnie uchyla uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2007 r., będącą przedmiotem skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Na wstępie w niniejszej sprawie wymaga rozważenia, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy w M. z dnia [...] sierpnia 1997 r. jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że akty prawa miejscowego charakteryzują się specyficznym oznaczeniem adresatów, terytorialnym zasięgiem, normatywnością, generalnością i abstrakcyjnością. Typowym jest oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Zasięg aktów prawa miejscowego jest ograniczony terytorialnie. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów. Akty prawa miejscowego mają również normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego. Nadto, aby dana uchwała była aktem prawa miejscowego, konieczny jest generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych w niej zawartych. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (zob. wyroki: NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07; z 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1336/05; WSA w Lublinie z 9 marca 2007 r., II SA/Lu 965/06; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06). W niniejszej sprawie zgodzić się należy ze stanowiskiem Skarżącego, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, czyli akt normatywny zawierający przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujący na określonej części terytorium państwa, wydawany przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała ta skierowana była bowiem do wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej, narzucając im współudział w budowie wodociągów oraz nakładała na ich obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Poza tym niewątpliwie jej charakter jako aktu prawa miejscowego wynikał z art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w brzmieniu wówczas obowiązującym. Trafnie również podnosi Skarżący, że zaskarżona uchwała w skarżonej części została podjęta bez właściwego upoważnienia ustawowego. Z art. 94 Konstytucji RP jednoznacznie wynika, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych wówczas przepisami gminnymi, a obecnie aktami prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźnie, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił: "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Z kolei art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił: "Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast art. 7 w brzmieniu wówczas obowiązującym stanowił, że: 1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Art. 18 ust. 1 tej ustawy stanowił zaś wówczas, że "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". Jak podkreślono uprzednio upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne. W przytoczonych przepisach nie można upatrywać takiego upoważnienia, bowiem żaden z nich nie zawierał upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy w drodze aktu prawa miejscowego na właścicieli nieruchomości obowiązku udziału w kosztach budowy wodociągu czy kanalizacji. Przepisy te określają jedynie zadania gminy i kompetencje rady gminy, nie upoważniają jej natomiast do stanowienia aktów prawa miejscowego w celu realizacji tych zadań. Charakter aktów prawa miejscowego, jako stanowionych w granicach i na podstawie ustaw, przesądza o tym, że przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 i art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, określające zadania gminy nie mogą stanowić samodzielnej i wystarczającej podstawy tych aktów, podobnie jak i powołane w przedmiotowej uchwale jako podstawa jej podjęcia - art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego dla gminy do nakładania na mieszkańców obowiązku udziału w kosztach budowy wodociągu i kanalizacji służącej do odprowadzania ścieków, zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej. Konsekwencją zaś tego ustalenia jest konieczność stwierdzenia nieważności jej postanowień, kwestionowanych przez Prokuratora, doprecyzowanych następnie na rozprawie - a mianowicie § 20 pkt 6 i § 21 pkt 8 - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wskazać należy, że art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania stanowił, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 tej ustawy stwierdzenie nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego dopuszczalne jest także po upływie roku od jej podjęcia. Podkreślenia wymaga, że podniesiony w odpowiedzi na skargę fakt uchylenia uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...], przez uchwałę Rady Gminy W. w sprawie uchwalenia projektu "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy W." z dnia [...] września 2018 nr [...] nie wywołuje skutków ex tunc, a jedynie ex nunc, a więc na przyszłość. Konieczne było zatem stwierdzenie nieważności § 20 pkt 6 i § 21 pkt 8 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...], co dopiero pozwoli mieszkańcom na egzekwowanie nienależnie od nich pobranych opłat z tytułu przyłączenia do urządzeń kanalizacyjnych i wydania warunków technicznych przyłączenia, uiszczonych przed wejściem w życie uchwały Rady Gminy W. w sprawie uchwalenia projektu "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy W." z dnia 26 września 2018 nr [...].
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.