Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego A. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes WP") z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja") w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją tą Prezes WP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 14 ust. 3 w związku z art. 14 ust. 6 pkt 1 i art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268; dalej: "ustawa Prawo Wodne"), art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b, art. 59 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawca") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Regionalny") z dnia [...] października 2018 r., nr [...] - utrzymał w mocy tę decyzję.
II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
II.1.1. Burmistrz [...] pismem z [...] października 2018 r. wystąpił do Dyrektora Regionalnego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Inwestorem (wnioskującym u ustalenie warunków zabudowy) był A. S.
II.1.2. Dyrektor Regionalny decyzją z dnia [...] października 2018 r. odmówił uzgodnienia projektu tej decyzji. Dyrektor Regionalny w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, że miejscowość [...] narażona jest na zalanie wodami powodziowymi rzeki [...], dla której nie opracowano map zagrożenia powodziowego, a obszary szczególnego zagrożenia powodzią dla tego terenu określone zostały w "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap 1 - rzeka [...]". Z analizy materiałów dołączonych do wniosku oraz Studium ustalono, że teren inwestycji zlokalizowany jest w sąsiedztwie rzeki [...] i znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (km rzeki wg [...]). W ramach inwestycji planowane jest wykonanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ I instancji podkreślił, że gromadzenie ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest wprost zabronione w ustawie Prawo wodne (art. 77 ust. 1). Od powyższego zakazu gromadzenia ścieków dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich może zwolnić w formie decyzji. Dlatego też, organ I instancji wskazał, że zasadnym wydaje się ustalanie, czy gromadzenie nieczystości na tym terenie będzie w ogóle możliwe, tj. uzyskanie stosownej decyzji zwalniającej. Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożył A. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
II.2. Prezes WP decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap 1 - rzeka [...]" ark. 17, sporządzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] ustalił, że działka o nr [...] obręb [...], gmina [...], znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q1%) oraz w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 10 lat (woda Q10%). Rzędne terenu działki o nr [...], odczytane z dołączonej do wniosku mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynoszą od około 140,90 m n.p.m. do 141,40 m n.p.m. Rzędna zwierciadła wody Q1%, w przekroju analizowanej działki, wynosi ok. 141,90 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody o przepływie Q1% teren przeznaczony pod inwestycję zostanie pokryty wodą o głębokości wynoszącej od 0,5 m do ok. 1,0 m. Natomiast rzędna zwierciadła wody Q10%, w przekroju analizowanej działki, wynosi ok. 141,70 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody o przepływie Q10% teren przeznaczony pod inwestycję zostanie pokryty wodą o głębokości wynoszącej od 0,3 m do ok. 0,8 m. Analizując całokształt uwarunkowań lokalnych (na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy) Prezes WP stwierdził, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m.in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych i dróg dojazdowych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m.in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że gdy mówimy o obszarach, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi np. 1 % (czyli raz na 100 lat), należy przez to rozumieć, że do obliczeń wykorzystano przepływ wody (maksymalny) o wartości prawdopodobieństwa wystąpienia 1%. Przepływy te oblicza się na podstawie wartości maksymalnych przepływów rocznych, obserwowanych w wieloleciu (z co najmniej 30 lat) w danym przekroju wodowskazowym rzeki. Przepływ maksymalny o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% oznacza, że statystycznie takie natężenie przepływu może pojawić się w danym przekroju raz na 100 lat. Nie oznacza to, że powódź o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% występuje w odstępach stuletnich. Należy pamiętać, że jest to wielkość statystyczna, bazująca na danych historycznych. Trwające obecnie zmiany klimatu świadczą o tym, iż należy brać pod uwagę możliwe zwiększenie zagrożeń katastrofami naturalnymi. W świetle art. 163 ust. 1 ustawy Prawo wodne, ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Z przepisów art. 163 ust. 5 wynika, iż ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się ją uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. Jednym z aspektów ochrony przed powodzią jest kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ważne jest, aby na zagrożonym obszarze prowadzić racjonalną politykę w zakresie planowania przestrzennego w odniesieniu do występującej charakterystyki zagrożenia powodziowego. Ustawa Prawo wodne wskazuje na obowiązek uwzględniania w dokumentach z zakresu planowania zagospodarowania przestrzenią obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i związanych z tymi obszarami wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, zobowiązując właściwe organy do oceny dopuszczalności aktywności inwestycyjnej na tych obszarach. Prezes WP podzielił stanowisko Dyrektora Regionalnego, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo wodne, zakazuje się gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w szczególności ich składowania. Bezsprzecznym jest, że zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, będzie zamierzeniem służącym gromadzeniu ścieków na terenie przedmiotowej działki. Zdaniem Prezesa WP należy zauważyć, że na podstawie art. 388 ust. 4 ustawy Prawo wodne, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest uwarunkowane uzyskaniem decyzji wydanej na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne tj. decyzji zwalniającej m.in. od zakazu gromadzenia ścieków. W odniesieniu do ustalenia organu I instancji dotyczącego tego, że niewskazane jest wprowadzanie nowej zabudowy kubaturowej na obszar szczególnego zagrożenia powodzią z uwagi na możliwość wpływu na zmianę przepływu wezbrań powodziowych Q1% i zwiększenie zagrożenia na terenach przyległych poprzez utrudnienia w przepływie oraz spiętrzenie zwierciadła wody, organ odwoławczy stwierdził, że zabudowa tych obszarów jest uwarunkowana uzyskaniem decyzji wymaganych ustawą Prawo wodne (decyzji zwalniającej z zakazu, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 oraz stosownego pozwolenia wodnoprawnego) i tym samym ustaleniem dopuszczalności zabudowy z punktu widzenia zarządzania ryzykiem powodziowym. Według Prezesa WP, istotne są działania prewencyjne polegające m.in. na prowadzeniu właściwej polityki przestrzennej i powstrzymywaniu zwiększania ryzyka powodziowego. Takie rozwiązanie umożliwia wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na Wody Polskie oraz na organy administracji rządowej i samorządowej.