III.1. Skargę na Akt nadzoru złożyło Miasto [...] (dalej: "skarżący" lub "Miasto"), wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz Miasta kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze sporządzonej przez radcę prawnego zarzucono naruszenie art. 91 ust.1 u.s.g. w zw. z art. 37a i art. 37b u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, w związku z naruszeniem:
1. zasad sporządzania uchwały, w postaci wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p.;
2. trybu podjęcia uchwały, określonego w art. 37b ust. 2 pkt 4 i 8 oraz ust. 6 u.p.z.p., poprzez brak ponowienia czynności związanych z ponownym uzgodnieniem z [...]WKZ i brak ponowienia czynności związanych z ponownym wyłożeniem projektu uchwały do publicznego wglądu;
3. zasad sporządzania uchwały, określonych w art. 37b ust. 1 i 2 u.p.z.p.
W pierwszej kolejności Miasto podniosło, że nie kwestionuje uprawnienia organu nadzoru do sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu wyłącznie z punktu widzenia legalności na co wskazywał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda, jak też nie kwestionuje obowiązku działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z zasadą praworządności. Według skarżącego, poza sporem pozostaje również okoliczność, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności aktów organu samorządowego jest istotne naruszenie prawa, a więc wystąpienie kwalifikowanego naruszenia prawa. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, prawidłowo przeprowadził wszystkie czynności określone w art. 37b u.p.z.p., poczynając od podania do publicznej wiadomości informacji o podjęciu przez Radę uchwały o przygotowaniu projektu uchwały krajobrazowej, poprzez sporządzenie projektu uchwały, zasięgniecie opinii właściwych organów, uzgodnienie projektu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ogłoszenie w ustawowym terminie o wyłożeniu projektu uchwały do publicznego wglądu, wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, zebrania uwag do projektu, aż do rozpatrzenia zgłoszonych uwag i sporządzenia listy nieuwzględnionych uwag. Skarżąc podniósł, że sądy wyraźnie podkreślają, że żaden z przepisów prawa, a w szczególności art. 37b u.p.z.p., nie przewiduje obowiązku ponowienia uzgodnień, opinii i wyłożenia projektu uchwały reklamowej do publicznego wglądu po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych w trakcie procedowania. Skarżący zwrócił uwagę, że w celu wykazania, że takie postępowanie było niezgodne z przepisami prawa, w rozstrzygnięciu nadzorczym przytoczono wybrane fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących podejmowania czynności proceduralnych związanych z koniecznością ponowienia uzgodnień oraz ponowienia wyłożenia projektu studium. Z orzecznictwa tego wynika, że sądy administracyjne stoją na stanowisku, że do projektu studium w zakresie ponowienia uzgodnień czy też innych etapów procedury jego uchwalania, należy stosować przepisy odnoszące się do planów zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, skarżąca zwróciła uwagę, że Wojewoda wywiódł, że analogiczna procedura powinna mieć miejsce w przypadku uchwalania uchwały krajobrazowej. Na poparcie tego stwierdzenia organ nadzoru przywołał stanowisko [...]WKZ zawarte w piśmie z 20 lutego 2020 r., [...]. Jednakże, w ocenie Miasta w cytowanym fragmencie pisma [...]WKZ zawarte są jedynie ogólne stwierdzenia, niepoparte przykładami ustaleń dotyczących ochrony konserwatorskiej usuniętych z projektu uchwały ani wskazaniem zapisów, które zdaniem [...]WKZ mają istotny wpływ na implementację uchwały i mogą spowodować negatywne skutki dla zabytków i ich otoczenia. Przedstawiony cytat nie zawiera również przykładów negatywnych skutków, jakie przepisy uchwały mogłyby wywołać. Biorąc pod uwagę fakt, że dwa akapity rozstrzygnięcia poprzedzające cytat z pisma [...]WKZ mówią o "zmianach o najistotniejszym charakterze" oraz o "istotnym wpływie" modyfikacji wprowadzonych w projekcie uchwały, to według Rady należy założyć, że cytat z pisma [...]WKZ zawiera jego najbardziej istotne fragmenty i argumentację. Jeśli istotną podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego było stanowisko [...]WKZ, wyrażone w ww. piśmie, rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie stanowiska odnoszącego się do zdarzeń przyszłych i niepewnych, co w powiązaniu z brakiem jakichkolwiek przykładów uzasadniających przedstawioną tezę sprawia, że w tym zakresie należy je uznać za podjęte bezpodstawnie i bez należytego uzasadnienia. Idąc dalej, skarżąca stwierdziła, że powyższe stanowisko, wbrew twierdzeniom Wojewody nie ma charakteru przesądzającego cokolwiek. Datowane jest ono na [...] lutego 2020 r., tj. na ponad miesiąc po uchwaleniu uchwały krajobrazowej, i stanowi prawdopodobnie odpowiedź na pismo z zapytaniem skierowane przez Wojewodę, już po wszczęciu postępowania nadzorczego. Co za tym idzie, według skarżącego, trudno odnieść się w pełni do treści pisma znając jedynie jego fragmenty, przytoczone w rozstrzygnięciu nadzorczym, ale sformułowania odnoszące się do wprowadzenia "znacznych i istotnych" zmian w treści uchwały, w stosunku do wersji uzgodnionej z [...]WKZ, bez ich omówienia, czy też stwierdzenie że zmiany "...mogą spowodować negatywne skutki dla zabytków i ich otoczenia", bez wskazania jakie to mogłyby być skutki, nie może stanowić argumentu przesądzającego o jakichkolwiek naruszeniach. Skarżąca podniosła również, że Prezydent 19 marca 2020 r. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udostępnienie treści pisma [...]WKZ z dnia [...] lutego 2020 r., [...]. Celem tej czynności była weryfikacja, czy [...]WKZ przedstawił szczegółowe uzasadnienie swojego stanowiska, czy też ograniczył się do stwierdzeń o charakterze ogólnym oraz czy pismo [...]WKZ dotyczące uchwały krajobrazowej dla [...], zawierało stwierdzenie, że nowe rozwiązania "nie byłyby akceptowalne przez ten organ uzgadniający". Na dzień sporządzenia skargi odpowiedź na wystąpienie nie wpłynęła. Skarżąca wskazała również, iż zasadnym jest sprostować informację o ponownym uzgodnieniu z [...]WKZ. Zdaniem Miasta, z powyższego stwierdzenia wynikać może, że przed etapem wyłożenia do publicznego wglądu projekt uchwały był wielokrotnie uzgadniany z [...]WKZ po wprowadzeniu w nim kolejnych zmian. Jednak w ocenie skarżącej stan faktyczny jest jednak inny: projekt uchwały został uzgodniony z [...]WKZ jednokrotnie, a uzgodnienie to poprzedzone było postanowieniem o odmowie uzgodnienia, zaskarżeniem postanowienia oraz postanowieniem organu drugiej instancji umarzającym postępowanie [...]WKZ. Nadto, Rada podniosła, iż projekt uchwały krajobrazowej został przedłożony pismem z dnia 16 maja 2018 r. [...]WKZ do uzgodnienia, o którym mowa w art. 37 b ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Jak wskazała Rada postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] odmówił uzgodnienia projektu uchwały krajobrazowej, uzasadniając odmowę występującymi brakami i nieścisłościami. Jednocześnie [...]WKZ przedstawił uwagi do projektu uchwały, spośród których pierwsza najpełniej streszczała stanowisko tego organu: "W projekcie nie uwzględniono w wystarczający sposób aspektu konserwatorskiego, a kryteria delimitacji i zasady podziału na obszary A, B i C nie są przedstawione czytelnie. Projekt uchwały krajobrazowej nie jest powiązany ze strefą ochrony konserwatorskiej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dla którego jest ono dokumentem nadrzędnym, podobnie jak dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]". Dalej, skarżący wyjaśnił, że Prezydent złożył do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") zażalenie na postanowienie [...]WKZ. W odpowiedzi na zażalenie Minister postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył w całości postępowanie przed [...]WKZ. W uzasadnieniu Minister wskazał, że procedura uchwalania uchwały krajobrazowej nie jest prowadzona w ramach postępowania administracyjnego, gdyż nie zmierza do władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji, lecz do wydania aktu prawa miejscowego o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, w związku z czym kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w procedurze uchwalania przedmiotowej uchwały. Minister podkreślił, że w u.p.z.p. brak jest przepisu, który wprost nakazywałby stosowanie art. 106 k.p.a. przy uzgadnianiu projektu tej uchwały albo przewidywał stosowanie przepisów dotyczących planu miejscowego, tak jak czyni to art. 37n u.p.z.p. w odniesieniu do miejscowego planu rewitalizacji. Rada podniosła, że w ślad za rozstrzygnięciem Ministra oraz wobec faktu, że dotychczasowe postępowanie [...]WKZ zostało umorzone. Prezydent [...] września 2018 r. ponownie przedłożył [...]WKZ projekt uchwały do uzgodnienia, zaś [...]WKZ uzgodnił ten projekt pismem z dnia [...] września 2018 r., [...]. Miasto zwróciło także uwagę, że mimo, iż pismo przewodnie zawierało nietrafne wyrażenie "przedkładam do ponownego uzgodnienia", to w związku z umorzeniem postępowania wszczętego na podstawie wystąpienia z [...] maja 2018 r. jest oczywiste, że dotyczyło ono ponownego wniosku o uzgodnienie, nie zaś ponownego uzgodnienia projektu uchwały. Zdaniem Miasta, treść uzgodnienia [...]WKZ "W związku z ponownym otrzymaniem do uzgodnienia projektu uchwały [...] informuję, że uzgadniam ww. projekt" stanowi potwierdzenie, że projekt uchwały był ponownie przedłożony do uzgodnienia, nie zaś ponownie uzgodniony. Projekt uchwały został zatem w ocenie skarżącej uzgodniony z [...]WKZ, zgodnie z procedurą zawartą w art. 37b ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., tylko raz. Skarżący podniósł również, że Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytacza obszerne fragmenty z orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczące podejmowania czynności proceduralnych związanych z koniecznością ponowienia uzgodnień oraz ponowienia wyłożenia do publicznego wglądu projektu studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego gminy. Przytaczając te fragmenty orzeczeń, Wojewoda usiłuje wykazać, że procedura dotycząca sporządzania i podejmowania uchwały krajobrazowej (uzgodnienia oraz konsultacje społeczne, sposób rozstrzygania uwag) jest de facto tożsama z procedurą w tym zakresie odnoszącą się do studium. Zdaniem skarżącej, katalog czynności związanych z procedurą sporządzania uchwały reklamowej, określony w art. 37b u.p.z.p. jest uregulowaniem autonomicznym, odrębnym od procedury sporządzania studium czy też od procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez względu na fakt, że procedury te pod wieloma względami są do siebie podobne. Według skarżącej powoływanie się przez organ nadzoru w kwestii ponownego uzgodnienia i wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej na analogię z przepisami dotyczącymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a poprzez plan ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest w istocie negacją pojęcia racjonalnego ustawodawcy, który świadomie różnicuje przepisy mając na względzie zakres merytoryczny poszczególnych dokumentów planistycznych. Rada wskazała, że Minister w postanowieniu umarzającym postępowanie przed [...]WKZ wyraźnie wskazał, że w u.p.z.p. brak jest przepisu, który przewidywałby stosowanie w procedurze uchwały krajobrazowej przepisów dotyczących planu miejscowego, tak jak czyni to art. 37n tej ustawy w odniesieniu do miejscowego planu rewitalizacji. Prezydent, prowadząc procedurę sporządzania projektu uchwały krajobrazowej zgodnie z art. 37b u.p.z.p., miał na względzie również powyższe stanowisko Ministra. Organ nadzoru powołuje się na fakt, że przepisy uchwały "...posługują się językiem specjalistycznym, w skład którego wchodzą liczne pojęcia techniczne, które mogą być niezrozumiałe dla adresatów tejże uchwały". Rada zwróciła uwagę, że zważywszy na zakres przedmiotowy uchwały, trudno sobie wyobrazić żeby posługiwała się ona językiem potocznym, podobnie zresztą jak i inne akty prawne, w tym akty prawa miejscowego. Jednak skarżąca uważa, że wbrew obawom Wojewody, język uchwały nie był wskazywany podczas wyłożenia do publicznego wglądu jako szczególnie istotny. Nadto, Miasto zaprzeczyło jakoby przy procedowaniu uchwały w żaden sposób nie została ograniczona zasada partycypacji publicznej. Jak wskazało, zgodnie z wewnętrzną polityką miasta, tj. Uchwałą nr [...] Rady z [...] lipca 2013 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami [...]), Prezydent może przeprowadzić konsultacje społeczne w sprawach szczególnie istotnych dla miasta, przy czym w konsultacjach tych mogą brać udział wszyscy mieszkańcy [...]. Tematyka konsultacji jest różnorodna, obejmuje zarówno sprawy dotyczące architektury i urbanistyki, jak też kultury, ochrony środowiska czy tematy społeczne. Informacje o prowadzonych konsultacjach publikowane są na stronie internetowej [...]. Jak zauważyła skarżąca, Prezydent uznał, że Uchwała krajobrazowa, zważywszy na jej przedmiot, należy niewątpliwie do spraw szczególnie istotnych dla całego miasta. Dlatego też zdecydowano żeby zapoznać mieszkańców [...] ze wstępnym projektem, jeszcze przed wszczęciem procedury w trybie ustawowym. Jak wskazała Rada w dniach od 5 czerwca do 14 lipca 2017 r. odbyły się konsultacje społeczne, w czasie których mieszkańcy [...] mogli wziąć udział w debacie na temat projektu uchwały krajobrazowej, uczestniczyć w warsztatach o małej architekturze, szyldach, reklamach oraz odwiedzić punkt konsultacyjny. Podniosła, iż w trakcie tych konsultacji złożono 2555 wniosków z uwagami, co przełożyło się na 700 odrębnych uwag (po zsumowaniu uwag zbieżnych). Podobny charakter miała dyskusja publiczna dotycząca projektu uchwały, która odbyła się w dniu [...] listopada 2018 r. Stanowiła ona drugi etap konsultacji rozpoczętych w 2017 r., prowadzonych na podstawie uchwały Rady w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami, a nie na podstawie u.p.z.p. Miasto oświadczyło, iż na stronie internetowej służącej do obsługi prowadzonych przez Urząd [...] konsultacji społecznych opublikowany został raport z tego wydarzenia. Za niczym nieuzasadnioną nadinterpretację należy w jej ocenie uznać wywody dotyczące "intuicyjnego wyczucia" przez Prezydenta zbieżności procedury sporządzania uchwały krajobrazowej z procedurą tworzenia studium, o czym miałoby świadczyć zorganizowanie dyskusji publicznej w dniu [...] listopada 2018 r. Należy również podkreślić, że rozpatrzenie zmian wprowadzonych do projektu uchwały mieści się w zakresie władztwa planistycznego gminy i uprawnień Rady jako reprezentacji przedstawicielskiej wspólnoty samorządowej [...]. Rada podniosła, że jest uprawniona, by rozstrzygać ewentualne kwestie sporne na przykład podczas posiedzeń komisji branżowych, na przykład Komisji Ładu Przestrzennego. Wstęp na posiedzenia komisji i na sesję Rady był podczas prac nad uchwałą krajobrazową otwarty, każdy zainteresowany mógł wziąć udział w posiedzeniu i zgłosić ewentualne uwagi i zarzuty. Udział instytucjonalny i społeczny w procedurze sporządzania tej uchwały nie został ani zmniejszony, ani ograniczony, w związku z czym każdy zainteresowany podmiot i obywatel miał możliwość wywarcia rzeczywistego, a nie pozornego wpływu na rozwiązania przyjęte w uchwale krajobrazowej. Skarżąca zwróciła uwagę, że w przypadku konfliktu interesów to Rada, która zgodnie z u.s.g. jest uprawniona do decydowania o zagadnieniach z zakresu ładu przestrzennego, waży proporcje między interesami poszczególnych stron oraz między interesem prywatnym i publicznym. Zdaniem skarżącego, dochował należytej staranności zarówno w zakresie stworzenia możliwości zapoznania się podstawowymi założeniami uchwały, jak i w zakresie możliwości wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwale krajobrazowej. Skarżący podniósł, że zmiany wprowadzone w treści projektu uchwały miały charakter głównie doprecyzowujący i zwiększający czytelność ustaleń, w związku z czym nie ograniczały interesów osób i podmiotów zainteresowanych regulacjami uchwały i nie stanowiły istotnej zmiany treści uchwały. W ocenie Rady liczne zmiany wynikały z konieczności uwzględnienia obowiązujących przepisów uchwały Rady z [...] marca 2012 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]". Park kulturowy stanowi jedną z ustawowych form ochrony zabytków w Polsce, przeznaczoną do obszarowej ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Wiele zmian w projekcie uchwały dotyczyło więc wzmocnienia ochrony obiektów zabytkowych, co w opinii skarżącej powinno spotkać się raczej z uznaniem ze strony [...]WKZ, niż stanowić podstawę do formułowania zarzutów o negatywnym wpływie wprowadzonych zmian na zakres ochrony konserwatorskiej. Rada oświadczyła, że jako jedną z istotnych zmian w uchwale organ nadzoru wskazał zmianę w § 2 uchwały (definicja szyldu markizowego) wartości 0,50 m2 na 0,5 m2. Jest to ta sama wartość wyrażona w setnych i dziesiętnych częściach metra i zmiana w żaden sposób nie może być uznana za istotną. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że wprowadzanie do projektu uchwały krajobrazowej zmian w wyniku rozpatrzenia uwag, w tym także zmian o stricte merytorycznym charakterze, a także zmian doprecyzowujących i zwiększających czytelność ustaleń uchwały nie wymagało ponowienia czynności proceduralnych. W ocenie skarżącej przedstawione powyżej argumenty świadczą o tym, że procedura uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń przeprowadzona została zgodnie z przepisami art. 37b u.p.z.p., w związku z czym tryb podjęcia uchwały był prawidłowy. Dodatkowo, zdaniem skarżącej za nieuzasadnione należy uznać również wywody organu nadzoru dotyczące przekroczenia przez skarżącego delegacji ustawowej w formułowaniu poszczególnych ustaleń zawartych w uchwale. Skarżąca podniosła, że przedstawiony przez organ nadzoru zarzut wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego wynika z niezrozumienia ust. 1 i 2 art. 37a u.p.z.p. Ustęp 1 ma charakter ogólny i określa generalny zakres możliwych do wprowadzenia przez uchwałę regulacji objętych nią zagadnień, tj. tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury oraz ogrodzeń: "zasady i warunki sytuowania, (...) gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane". Ustęp 2 odnosi się wyłącznie do specjalnego rodzaju tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, tj. szyldów, i ma charakter zawężający, tj. ograniczający dla tego konkretnego przypadku zakres kompetencyjny rady gminy, określony ogólnie w ust. 1, z uwagi na szczególną funkcję, jaką pełnią szyldy. Tym samym, ust. 2. wskazuje tylko niektóre z kompetencji określonych ogólnie w ust. 1 - są nimi "zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczba szyldów (...)". Zdaniem Miasta, jest oczywiste, że ust. 2 nie dotyczy przyznania radzie gminy kompetencji wykraczających poza zakres kompetencji określonych w ust. 1, inaczej podważałby on bowiem zapisy ust. 1, a jednocześnie byłby wewnętrznie sprzeczny. Gdyby założyć, że dotyczy on przyznania radzie gminy kompetencji wykraczających poza ust. 1, to nie wskazywałby na prawo określania zasady i warunków sytuowania oraz gabarytów, które przecież jest dosłownie przywołane także w ust. 1. Według skarżącej ustawodawca jednoznacznie więc rozumiał przepis ust. 2 jako wskazanie, które z kompetencji art. 1 rada gminy może zastosować do szyldów - są nimi zasady i warunki sytuowania, gabaryty oraz określenie ich liczby jako szczególna zasada i warunek sytuowania. Konstrukcja zapisu każe przy tym domniemywać, że ustawodawca wskazuje tę szczególną zasadę i warunek nie jako dodatkowe uprawnienie rady gminy, ale w celu ustanowienia obowiązku regulacji tej kwestii. Uznaje zatem, że szczególne uprawnienia, jakie przyznane są szyldom (brak kompetencji rady gminy do ustanawiania zakazu ich sytuowania, ich standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych, z jakich powinny być wykonane) należy zrównoważyć - z uwagi na wymogi ładu przestrzennego - ograniczeniem ich liczby. W związku z powyższym, zgodnie z brzmieniem ust. 2, regulacja liczby szyldów jest nie tylko prawem, tak jak ma to miejsce w przypadku pozostałych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ale i obowiązkiem rady gminy, co znalazło odzwierciedlenie w § 4 pkt 4 uchwały krajobrazowej przyjętej przez Radę. Akt nadzoru zdaniem Miasta słusznie wskazuje na fakt, że ustawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania materiału budowlanego, z którego mogą być wykonane szyldy, co wynika z treści art. 37a ust. 2 u.p.z.p. rozpatrywanego w kontekście ust. 1. Jednakże, w ocenie skarżącego należy zwrócić uwagę na fakt, że określenie stopnia ażurowości szyldu w żaden sposób nie stanowi przecież regulacji materiału, z którego jest wykonany, lecz jest określeniem jego gabarytu, a konkretnie ograniczeniem powierzchni, którą może przykryć, co w istotnym stopniu wpływa na skalę jego wizualnej ingerencji w przestrzeń. Według skarżącej, jeśli szyld można wykonać z danego materiału w formie nieażurowej, to możliwe jest również jego wykonanie w formie ażurowej, przy użyciu identycznego materiału - niezależnie od tego, czy będzie to tworzywo sztuczne, szkło, drewno, metal, tkanina czy powłoka malarska. Według Miasta, należy przy tym zauważyć, że rozstrzygnięcie nadzorcze powołuje się na przepisy ustawy i uchwały w sposób ogólny i nie dowodzi, w jaki konkretnie sposób naruszona została delegacja ustawowa. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia kompetencji poprzez zdefiniowanie muralu, skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że definicja muralu zawęża wprawdzie wachlarz możliwych do zastosowania przy wykonywaniu szyldu materiałów do wszystkich substancji o pewnym stopniu płynności, nie stanowi jednak regulacji kwestii materiału samej w sobie. Jest zdefiniowaniem techniki wykonania takiego szyldu, co realizuje dyspozycje art. 37a ust. 2 (określa zasady i warunki sytuowania, gabaryty) i jest szczególnie uzasadnione z uwagi na praktyczną popularność i wielowiekową tradycję takiego właśnie typu szyldów. Jednakże, zdaniem Miasta należy podkreślić, że interpretacja podważająca dyspozycję art. 37a ust. 1 do ustanawiania przez radę gminy ograniczania materiałów, z jakich wykonane są szyldy, także w sposób pośredni, tj. za pomocą ograniczeń innych cech i parametrów, niż sam materiał, jest sprzeczne z sensem ustawy. Miasto podniosło, że choćby określenie gabarytu szyldu w zasadniczy sposób wpływa na materiał, z którego może być on wykonany. Nierealne jest np. wykonanie szyldu o grubości 1 mm z drewna bądź szkła, tak jak nierealne jest wykonanie szyldu o grubości 20 cm z tkaniny czy powłoki malarskiej. Rada podniosła również, że Uchwała krajobrazowa dopuszcza realizację szyldów istniejących przed 1 stycznia 1989 r. stanowiących wierną rekonstrukcję, to użycie takiego sformułowania nakazuje wierne odtworzenie szyldu, w tym także w zakresie materiału z którego był on ówcześnie wykonany. W opinii skarżącego, rozstrzygnięcie organu nadzoru w tej mierze stanowi nadinterpretację i wskazuje na treści, które ani nie zostały zapisane się w przepisie, ani z niego nie wynikają. Uchwała krajobrazowa dokonuje ustaleń w ramach swoich kompetencji, a zatem dopuszcza wierne odtworzenie szyldu w zakresie jego lokalizacji, formy i gabarytów, nie obejmując tych zagadnień z art. 37a ust. 1 u.p.z.p., które nie znalazły się w ust. 2, tj. jego standardów jakościowych oraz materiałów, z których został wykonany. Miasto stwierdziło, że organ nadzoru w rozstrzygnięciu trafnie wskazuje, że informacja sama w sobie (w tym ta dotycząca takich kwestii jak stopień wykorzystania miejsc parkingowych, nazwa osiedla, wjazd na teren lub inwestycje prowadzone ze środków publicznych) nie musi stanowić automatycznie informacji o charakterze promocyjnym i tym samym nie musi spełniać definicji reklamy z u.p.z.p. Zdaniem Miasta, Wojewoda jednak całkowicie błędnie i w oderwaniu od faktycznej praktyki w przestrzeni [...] uznał, że tym samym ww. informacja nie może pełnić funkcji promocyjnych i nie może spełniać ustawowej definicji reklamy. Skarżąca zwróciła jednak uwagę, że jest to tymczasem zjawisko w praktyce bardzo częste - informacja o wykorzystaniu miejsc parkingowych zazwyczaj zaopatrzona jest w nazwę i logo parkingu, służąc nakłanianiu kierowców do skorzystania z oferty wolnych miejsc; informacja o nazwie osiedla zaopatrzona jest najczęściej w logo inwestycji i może służyć zachęcaniu do zakupu mieszkania na tym osiedlu, podkreślając jego wyróżniający się z otoczenia charakter; informacja o wjeździe na teren zaopatrzona jest najczęściej w logo przedsiębiorstwa użytkującego teren i może służyć zachęcaniu do skorzystania z jego usług bądź oferty handlowej; informacja o inwestycjach ze środków publicznych służyć może promowaniu działalności organów bądź instytucji publicznych prowadzących inwestycję. Promocyjny aspekt danej informacji zależy od konkretnego rozwiązania, niemniej w praktyce występuje on w zdecydowanej większości ww. przypadków. Według strony skarżącej, brak jest podstaw do założenia, by intencją ustawodawcy było wyłączenie tego typu działalności reklamowej z regulacji uchwały krajobrazowej, w związku z czym są one objęte jej kompetencją tak, jak każda inna działalność reklamowa, a uchwała Rady - uznając specyficzną funkcję ww. przypadków - stworzyła jedynie na ich potrzeby dopuszczenia o ograniczonym zakresie. Skarżąca podniosła, że tak, jak w każdym innym aspekcie działalności reklamowej, fakt jej zaistnienia w konkretnym przypadku jest sprawą ocenną a regulacje uchwały będą miały zastosowanie tylko w wypadku, gdy dana instalacja spełniać będzie kryteria reklamy. Gdyby założyć, że uchwała nie może regulować żadnego typu instalacji i obiektów, które w określonych przypadkach mogą nie wypełniać kryteriów reklamy, to Uchwała krajobrazowa nie mogłaby regulować również takich obiektów, jak billboard czy baner, które mogą przecież zawierać treści niepromocyjne albo być jakichkolwiek treści w ogóle pozbawione. Rada wskazała również, iż Wojewoda, odnosząc się do kwestii związanych m.in. z oznakowaniem inwestycji prowadzonych ze środków publicznych, nie wykazał sprzeczności uchwały z przepisami, na które się powołuje. Według Miasta, pkt. 2.2.5. ww. Załącznika XII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. nie określa minimalnych wymiarów wymaganej tablicy bądź billboardu, a zatem obiekty usytuowane zgodnie z przepisami uchwały (6 m² w przypadku inwestycji o kubaturze przekraczającej 2.000 m³, lub o powierzchni przekraczającej 4.000 m² , lub o długości przekraczającej 4.000 m, oraz 1 m² w przypadku pozostałych inwestycji) nie będą niezgodne z tym rozporządzeniem. Jednocześnie Rada wskazała, że rekomendacje dotyczące wymiarów ww. obiektów zostały określone w "Podręczniku wnioskodawcy i beneficjenta programów polityki spójności 2014-2020 w zakresie informacji i promocji", gdzie w pkt 12.2 wskazano: "wielkość tablicy powinna zależeć od charakteru projektu i lokalizacji tablicy. Minimalny rozmiar to 80x120 cm" oraz "w przypadku projektów związanych ze znacznymi inwestycjami infrastrukturalnymi i pracami budowlanymi (np. infrastruktura kolejowa, drogowa) rekomendujemy, aby powierzchnia tablicy informacyjnej nie była mniejsza niż 6 m²." Rada zwróciła także uwag, że mimo, iż powyższe przesądzenie ma charakter rekomendacji, a nie obowiązującego prawa, to zapisy uchwały są z nim zgodne - wskazana w uchwale maksymalna wielkość tablicy dla inwestycji o dużej skali (6 m²) pokrywa się z rekomendowanym w dokumencie minimum, zaś wskazana w uchwale maksymalna powierzchnia tablicy dla pozostałych inwestycji (1 m²) przekracza minimalną powierzchnię rekomendowaną w dokumencie (0,96 m²). Rada skonstatowała, iż uchwała nie jest sprzeczna ani z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego, ani z nieposiadającymi rangi aktu prawa rekomendacjami zawartymi w "Podręczniku wnioskodawcy i beneficjenta programów polityki spójności 2014-2020 w zakresie informacji i promocji" i wykorzystuje kompetencje samorządu do stanowienia prawa dostosowanego do lokalnych uwarunkowań w zgodzie z obowiązującymi przepisami nadrzędnymi. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez uwzględnienie w regulacjach dotyczących obiektów małej architektury również wygrodzeń stanowiących urządzenia bezpieczeństwa drogowego oraz słupków blokujących, skarżąca zwróciła uwagę na nieostrość definicji obiektu małej architektury. Skarżąca wskazała, że zgodnie z ustawą Prawo budowlane z definicji obiektu małej architektury wynika, iż katalog obiektów małej architektury jest katalogiem otwartym. Podniosła, iż zgodnie ze stanowiskiem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 13 sierpnia 2012 r., dotyczącym możliwości doprecyzowania pojęcia obiektu małej architektury kwalifikacja konkretnego obiektu budowlanego opiera się na definicjach ustawowych każdego z ww. obiektów oraz jego cechach charakterystycznych określonych w tych definicjach. Według Rady, stwierdzenie organu nadzoru, że katalog obiektów małej architektury należy ograniczyć do trzech grup obiektów wymienionych w definicji, jest nieuprawnione. Zdaniem Rady należy zauważyć, że utrzymywanie porządku, które zostało w przepisie przywołane, może też być rozumiane jako wprowadzanie ograniczeń dla rozprzestrzeniania się nieporządku, czyli np. chaotycznego parkowania czy poruszania się w miejscach nieprzewidzianych do poruszania się. Wygrodzenia służące utrzymaniu porządku i o wymiarach zbliżonych do obiektów przywołanych w definicji jako przykłady obiektów małej architektury nie są automatycznie wykluczone z tej grupy. Rada uznała, że obiekty małej architektury podlegają przepisom prawa budowlanego, nie są to jednak jedyne przepisy, jakie mogłyby dotyczyć tej kategorii obiektów budowlanych. Jeżeli więc np. piaskownice czy huśtawki podlegają przepisom odrębnym z zakresu bezpieczeństwa użytkowania (w tym normom europejskim), to równie dobrze inne obiekty małej architektury mogą podlegać przepisom z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego. To, że zasady sytuowania urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, takich jak słupki blokujące czy ogrodzenia segmentowe, są uregulowane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2311), nie oznacza, że nie mogą podlegać innym regulacjom, w zakresie niesprzecznym z treścią przepisów nadrzędnych. Skarżąca zwróciła uwagę, że Uchwała krajobrazowa z [...] stycznia 2020 r., w odniesieniu do urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. słupków blokujących i ogrodzeń segmentowych, określa wyłącznie zasady i warunki dotyczące dopuszczalnych do stosowania materiałów, kolorystyki oraz spójności stylistycznej, natomiast w przepisach pkt 5.4 i 5.5 Załącznika Nr 2 do ww. Rozporządzenia określono miejsca i zasady sytuowania tych obiektów na drogach i ustalono ich gabaryty. Rada wskazała, że w odniesieniu do słupków blokujących U-12c w rozporządzeniu zalecono stosowanie materiałów (metal, drewno, tworzywa sztuczne), takich samych, jakie dopuszczane są do stosowania w przepisach uchwały Rady. Minister Infrastruktury wskazując zalecaną kolorystykę jednocześnie dopuścił stosowanie innej kolorystyki i stylistyki tych elementów. Co za tym idzie, skarżąca podniosła, że przepisy uchwały krajobrazowej regulują więc inne zagadnienia niż wymagane w przepisach rozporządzenia i są niejako uzupełnieniem ich treści w zakresie delegowanym - rada gminy może nakazać stosowanie ogrodzeń i słupków w formie ozdobnej i kolorystyce dostosowanej do architektury otoczenia. Ten zakres regulacji, zgodnie z wolą ustawodawcy, powinien znaleźć się w uchwale w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia ustawowego dotyczącego ustaleń w zakresie wyświetlaczy, Rada stwierdziła, że biorąc pod uwagę art. 37a ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, iż intencją ustawodawcy było upoważnienie rad gmin do całościowego uregulowania problemu tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o ile uregulowanie takie nie byłoby sprzeczne z aktami wyższego rzędu. Skarżąca podniosła, iż brak jest - zarówno w tekście art. 37a u.p.z.p., jak i w kontekście analizy celowości jego zapisów - podstaw dla prezentowanego przez organ nadzorczy stanowiska, jakoby kwestie technologii tablic reklamowych i urządzeń reklamowych zostały wyłączone spod kompetencji rad gminy. Po pierwsze, brak jest aktów prawnych wyższego rzędu regulujących tę kwestię bądź będących podstawą do tworzenia przez radę gminy regulacji w tej mierze na mocy odrębnej uchwały. Nielogiczne, nieracjonalne i niezgodne z generalnymi celami u.p.z.p. byłoby tym samym pozostawianie tej kwestii w sposób nadal nieuregulowany, skoro w bezpośredni sposób wpływa ona - szczególnie w przypadku nośników o charakterze wyświetlaczy, umożliwiających ekspozycję bardzo silnych wizualnie sygnałów, mogących oślepiać obserwatora bądź przyciągać mimowolnie jego uwagę animacją bądź miganiem - na kwestie ładu przestrzennego. Po drugie, kompetencji do regulacji tego i wielu innych aspektów związanych z tablicami reklamowymi i urządzeniami reklamowymi, w ocenie Rady nie należy wywodzić - jak sugeruje organ nadzoru - z delegacji do określania przez radę gminy ich standardów jakościowych, lecz z delegacji do określania warunków i zasad ich sytuowania. Określanie warunków brzegowych technologii tablic i urządzeń stanowi bowiem z pewnością rodzaj warunku lub zasady ich sytuowania. Według Miasta zasadnym jest podkreślić, iż zgodnie z brzmieniem art. 37a ust. 1 u.p.z.p., uprawnienie rady gminy stanowi w przypadku tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ustalanie zasad warunków sytuowania oraz gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, nie zaś ustalenie zasad i warunków sytuowania poprzez określenie gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych. W kontekście pisma Prezesa UOKIK z 4 lutego 2020 r. skarżąca wskazała, że sprawy z zakresu zwalczania nieuczciwej konkurencji oraz ochrony konkurencji i konsumentów należą do właściwości sądów powszechnych oraz Prezesa UOKiK, a nie do sądów administracyjnych. Nie wiadomo zatem dlaczego organ nadzoru uznał za stosowne odnieść się do tej kwestii w ramach postępowania nadzorczego.