Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędzia WSA - Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kłodzku z dnia 27 października 2005 r. nr XLIII/355/2005 w przedmiocie utworzenia Fortecznego Parku Kulturowego-Twierdza Kłodzko w Gminie Miejskiej Kłodzko I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 lit. "a", § 3 ust. 1 we fragmencie: "i uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków", § 3 ust. 2 we fragmencie "Zmiany funkcji zabytków nieruchomych wymagają uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.", § 3 ust. 4 lit. "a" we fragmencie " i uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków", § 3 ust. 4 lit. "c" we fragmencie "umieszczanie tych informacji wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków" zaskarżonej uchwały. II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt I nie podlega wykonaniu.
Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest uchwała Rady Miejskiej w Kłodzku Nr XLIII/355/2005 z dnia 27 października 2005 r. wydana z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1569 ze zm.) w sprawie utworzenia Fortecznego Parku Kulturowego - Twierdza Kłodzko w Gminie Miejskiej Kłodzko. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 2 ust. 2 lit. a , § 3 ust. 1 we fragmencie "i uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków" ust. 2 we fragmencie "Zmiany funkcji zabytków nieruchomych wymagają uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków", ust. 4 tiret 1 we fragmencie "i uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków" i tiret 3 we fragmencie "umieszczanie tych informacji wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków".
W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Kłodzku określając sposób ochrony utworzonego parku kulturowego, w § 2 pkt 2 lit. a uchwały postanowiła, że ochrona będzie sprawowana poprzez: powołanie Rady Konsultacyjno - Naukowej jako ciała doradczego Rady Miejskiej w Kłodzku, Burmistrza Miasta oraz jednostki organizacyjnej powołanej do zarządzania parkiem. Na podstawie cytowanego § 2 ust. 2 lit. a uchwały Nr XLIII/355/2005 z dnia 27 października 2005 r., Rada Miejska w Kłodzku w dniu 30 marca 2006 r. podjęła uchwałę Nr XLIX/40972006 w sprawie powołania Rady Konsultacyjno - Naukowej przy Fortecznym Parku Kulturowym - Twierdza Kłodzko oraz ustalenia jej składu osobowego i zakresu działania. W ocenie organu nadzoru, powołanie dodatkowego podmiotu, o którym mowa w kwestionowanym § 2 ust. 2 lit. a uchwały musi mieć uzasadnienie w przepisie prawa przydającym radzie gminy taką kompetencję. Tymczasem przepis art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie upoważnia organu stanowiącego gminy do powoływania takiego podmiotu, jedynie w art. 16 ust. 4 tejże ustawy przewiduje możliwość powołania specjalnej jednostki organizacyjnej do zarządzania parkiem. Również żaden inny przepis ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami takiego upoważnienia nie zawiera. Zatem rada gminy, przy określaniu sposobu ochrony parku kulturowego, powinna uwzględnić jedynie te rozwiązania, które przewidują ustawy, w tym ustawa o samorządzie gminnym, która w odniesieniu do omawianego przypadku zawiera delegację do kształtowania struktur organizacyjnych gmin. Zdaniem organu nadzoru Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej wprost wskazuje, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1), a ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4). Kompetencje wynikające z innych ustaw, w tym kompetencja rady gminy do utworzenia parku kulturowego, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od innych przepisów ustawy ustrojowej, decydującej o sposobie realizacji zadań przez daną jednostkę samorządu terytorialnego. W ustawie o samorządzie gminnym istnieje szereg przepisów, które regulują kwestię wykonywania zadań samorządu gminnego. W pierwszej kolejności należy wskazać na art. 1 la ust. 1 ustawy, w którym ustawodawca wskazuje wprost, że organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dalsze przepisy ustawy o samorządzie gminnym wskazują, że rada gminy na podstawie art. 21 ust. 1 jest upoważniona do powoływania, ale tylko ze swojego grona stałych i doraźnych komisji do określonych zadań, ustalając przy tym przedmiot ich działania oraz skład osobowy. Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy". Jak wynika z § 91 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Kłodzku z dnia 30 października 2008 r. w sprawie Statutu Gminy Miasta Kłodzko (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2009 r., Nr 326, poz. 4316): "Rada w drodze uchwały może powoływać ze swego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań ustalając ich przedmiot działania oraz skład osobowy.". W ocenie Wojewody Dolnośląskiego z powołanych regulacji wynika, że Rada Miejska w Kłodzku może do określonych zadań powołać w drodze uchwały jedynie komisje stałe i komisje doraźne, w których skład mogą wchodzić wyłącznie radni Rady Miejskiej w Kłodzku. Natomiast nie istnieje żaden przepis, który stanowiłby podstawę dla rady gminy do tworzenia dodatkowych ciał, uczestniczących w realizacji zadań samorządu gminnego, choćby wyposażonych tylko w kompetencje doradcze czy opiniujące. Nie ma też żadnego znaczenia, w jakiego rodzaju kompetencje zostaje wyposażone takie ciało, skoro w ogóle nie ma żadnych podstaw do jego powołania.