Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Strzelin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 lipca 2015 r. nr NK.N.4131.127.26.2014.MS6 w przedmiocie stwierdzenia nieważności załącznika nr 1 do uchwały nr X/134/15 Rady Miejskiej Strzelina z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie przyjęcia programu "Strzelińska Rodzina Trzy Plus" wspierającego rodziny wielodzietne oraz załączników nr 1 i 2 do programu "Strzelińska Rodzina Trzy Plus" I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Strzelin kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.
Wojewoda Dolnośląski (dalej Organ Nadzoru) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 lipca 2015 r., nr NK. N.4131.127.26.2014.MS6, stwierdził nieważność § 4 ust. 2 i ust. 3, § 7 ust. 2 we fragmencie "usamodzielnienie się dziecka" Załącznika nr 1 do uchwały Nr X/134/15 Rady Miejskiej Strzelina z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie przyjęcia programu "Strzelińska Rodzina Trzy Plus" wspierającego rodziny wielodzietne oraz załącznika nr 1 i nr 2 do Programu "Strzelińska Rodzina Trzy Plus". Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594; dalej: u.s.g.) przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Rada Miejska Strzelina podjęła na sesji w dniu 30 czerwca 2015 r. uchwałę nr X/134/15 w sprawie przyjęcia programu "Strzelińska Rodzina Trzy Plus" wspierającego rodziny wielodzietne. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 2 lipca 2015 r. Uchwała wpłynęła w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP. Zdaniem organu nadzorczego, przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego, stwierdzono podjęcie § 4 ust. 2 i ust. 3 Programu oraz załącznika nr 1, nr 2 do Programu z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2014 r., poz. 1863 ze zm.) dalej ustawa, art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483); § 7 ust. 2 Programu we fragmencie "usamodzielnienie się dziecka" z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy i art. 2 Konstytucji. Przedmiotową uchwałą Rada Miejska uchwaliła, w Załączniku nr 1 do uchwały Nr X/134/15, Program "Strzelińska Rodzina Trzy Plus" wspierający rodziny wielodzietne. Przechodząc do oceny legalności uchwały wskazano, że podstawą do podjęcia uchwały był art. 27 ustawy. Stosownie do jego treści "1. Rada gminy, rada powiatu oraz sejmik województwa mogą uchwalić samorządowy program przyznający uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych. 2. Rada gminy, rada powiatu oraz sejmik województwa, przyjmując program, o którym mowa w ust. 1, określają w szczególności 1) zakres podmiotowy programu; 2) zakres uprawnień przysługujących członkom rodzin wielodzietnych; 3) zasady realizacji programu.". Rada wszystkie te elementy uregulowała. W trakcie badania legalności przedmiotowej uchwały Organ Nadzoru stwierdził, że § 4 ust. 2 i ust.3 uchwały oraz załącznik nr 1 i art. 2 do Programu zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 2 ustawy oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Rada Miejska Strzelina w Rozdziale 3 Programu regulującym zakres uprawnień przysługujących członkom rodzin wielodzietnych wskazała bowiem, że: "Do Programu z ofertą zniżek lub promocyjnych opłat dla rodzin wielodzietnych mogą przystąpić inne podmioty np. organizacje pozarządowe i przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą" (§ 4 ust. 1 Programu). Dalej Rada wskazała, że: "Wzór deklaracji przystąpienia do Programu określa załącznik nr 1 do Programu." (§ 4 ust. 2 Programu), "Wzór porozumienia w sprawie udziału w Programie określa załącznik nr 2 do Programu." (§ 4 ust. 3 Programu). W ocenie organu, z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że Rada nie została upoważniona do określenia wzoru deklaracji partnerów przystępujących do Programu oraz wzoru porozumienia w sprawie udziału w Programie. Zdaniem Wojewody, regulacje przystępowania Partnerów do Programu oraz zawieranie Porozumień określających wzajemną współpracę pomiędzy Partnerem a Gminą nie należą do elementów regulowanych w Programie. Jest to materia związana z wykonywaniem Programu, która należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy. Wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa oraz określa sposób wykonywania uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Zatem współpraca Gminy z Partnerami deklarującymi chęć uczestnictwa w Programie należy do Burmistrza Miasta Strzelina, który z mocy ustawy kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Jest on zatem, jako reprezentant Miasta Strzelin, uprawniony i zobowiązany do określenia sposobu wykonywania uchwały Rady Miejskiej Strzelina oraz zawierania porozumień regulujących zasady wzajemnej współpracy pomiędzy Miastem Strzelin a partnerami Programu. Zdaniem Organu Nadzoru Rada Miejska nie jest uprawniona do regulowania tej materii w przedmiotowej uchwale. Kwestionowane regulacje wkraczają bowiem w kompetencje Burmistrza. Tymczasem jak wskazał organ nadzoru, organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Ponadto podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W konsekwencji stwierdzono, że § 4 ust. 2 i ust. 3 Programu został podjęty z naruszeniem art. 27 ust. 2 ustawy oraz art. 7 i 94 Konstytucji, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie za zasadne organ uznał, stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 i nr 2 do Programu, bowiem są one konsekwencją zapisów § 4 ust. 2 i ust. 3 Programu. Dodatkowo zdaniem organu, w trakcie analizy uchwały Organ Nadzoru stwierdził, że także § 7 ust. 2 Programu we fragmencie "usamodzielnienie się dziecka" podjęty został z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy, przez co istotnie narusza także art. 2 Konstytucji RP. Mocą § 7 ust. 2 Programu Rada Miejska postanowiła, że: "Rodziny wielodzietne uczestniczące w programie są zobowiązane do zgłoszenia okoliczności mających wpływ na uczestnictwo w programie, takich jak: rezygnacja z uczestnictwa w programie, rezygnacja z kontynuowania nauki, usamodzielnienie się dziecka, śmierć członka rodziny wielodzietnej biorącej udział w programie, bądź zmiana miejsca zamieszkania poza terytorium gminy. W takim wypadku na uczestnikach programu ciąży bezwzględny obowiązek niezwłocznego zwrotu Karty danego członka rodziny.". W tym kontekście wskazano, że sformułowanie "usamodzielnienie się dziecka" jest pojęciem nieostrym, pozwalającym na dużą swobodę interpretacji, a więc posługiwanie się nim w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne. W tym kontekście wskazano, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasada przyzwoitej legislacji obejmuje między innymi wymóg dostatecznej określoności przepisów. Powinny być one formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Powołując się na tezę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt K 50/07 wskazano, że dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy ogólne założenia. Po pierwsze - każdy przepis powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. Po drugie - przepis taki powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie. Po trzecie - przepis ten powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw. Zdaniem Organu Nadzoru w rozpatrywanej sprawie sposób sformułowania zakwestionowanego przepisu jest w takim stopniu niejasny i nieprecyzyjny, iż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w praktyce może dojść do naruszenia dwóch pierwszych, wspomnianych w przytoczonym wyżej orzeczeniu założeń. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że § 7 ust. 2 programu we fragmencie "usamodzielnienie się dziecka" został podjęty z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji.