Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ gminy mogą tworzyć związki międzygminne /komunalne/ w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Związek komunalny jest odrębnym podmiotem i zarazem odrębną strukturą organizacyjną, wyposażoną we własne organy. Odmienną, szczególną formą współdziałania międzygminnego jest instytucja porozumienia komunalnego. Zgodnie z art. 74 ust. 1 tej ustawy gminy mogą zawierać porozumienia komunalne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania /art. 74 ust. 2/.
Na mocy porozumienia nie tworzy się nowej struktury organizacyjnej, a gmina przejmująca w tym trybie zadania publiczne realizuje je przez swoje organy i jednostki organizacyjne. Charakter prawny związków komunalnych i porozumień komunalnych jest zbliżony w tym sensie, że mogą być one zawierane w celu realizacji tych samych celów, a do porozumień posiłkowo stosuje się przepisy o związkach komunalnych; wybór odpowiedniej formy współdziałania komunalnego pozostawiony jest gminie. Wybór ten jednak nie może prowadzić do zacierania prawnych różnic pomiędzy instytucją związku komunalnego a instytucją porozumienia komunalnego, a także pomiędzy wymienionymi formami współdziałania w formie publicznoprawnej a współdziałaniem w formach cywilnoprawnych /różnego typu umowy/. Precyzja w ustalaniu, o jaką formę współdziałania chodzi, jest konieczna ze względu na potrzebę wyraźnego rozgraniczenia zadań pozostających w gestii gminny od zadań przekazywanych na rzecz związku komunalnego czy też na rzecz konkretnej gminy w ramach porozumienia komunalnego. Związki komunalne realizują powierzone im zadania w imieniu własnym, mają osobowość prawną i działają przez swoje organy określone ustawowo. Utworzenie związku i zawarcie porozumienia komunalnego zmienia w konsekwencji strukturę wykonywania zadań publicznych i właściwość organów /także w zakresie stosowania władczych form działania/.
W rozpatrywanej sprawie jako podstawę prawną uchwały nr LXXI/648/94 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie zawarcia porozumienia Miasta Ł. ze Związkiem Gmin "P." powołano art. 74 omawianej ustawy, regulujący sprawy zawierania porozumień komunalnych. Jak jednak wynika z treści par. 1 porozumienia /załącznik nr 1 do uchwały/, jego celem nie jest współdziałanie w drodze przekazania na rzecz Związku Gmin "P." określonych zadań publicznych, ale ich wspólne wykonywanie. Nie została zatem spełniona pierwsza z przesłanek pozwalających na odróżnienie formy porozumienia komunalnego od formy związku komunalnego /przekazanie na rzecz jednej gminy zadań należących do innych gmin/.
Z kolei w par. 5 porozumienia Związek zobowiązuje się do zapewnienia przedstawicielowi Miasta udziału w pracach organów Związku w sprawach określonych w par. 1 przez powoływanie przedstawiciela gminy w skład Zarządu Związku, udział w Zgromadzeniu Związku z głosem doradczym i powoływanie przedstawiciela Miasta Ł. do składu Komisji Rewizyjnej Związku. Drugą z cech porozumienia komunalnego jest niepowoływanie nowej struktury organizacyjnej i wykonywanie zadań określonych w porozumieniu przez organy i jednostki organizacyjne gminy przejmującej zadania. Włączenie do składu Zarządu Związku i Komisji Rewizyjnej Związku przedstawiciela gminy, która przekazała zadania w trybie porozumienia, oznacza niespełnienie także drugiej przesłanki, charakteryzującej porozumienie komunalne jako instytucję publicznoprawną o ustalonych cechach prawnych.