Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Warszawskiego Zachodniego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2126/12 w sprawie ze skargi Powiatu Warszawskiego Zachodniego na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzję o odszkodowaniu, należnym od powiatu - jako samorządowej osoby prawnej - wydał w pierwszej instancji starosta, będący - na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego następuje kontrola takiej decyzji, powiat ten może występować w charakterze strony"?
Przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2126/12 oddalającego skargę Powiatu Warszawskiego Zachodniego na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Zagadnienie prawne zostało przedstawione na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Starosta Warszawski Zachodni decyzją z [...] stycznia 2010 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie drogi powiatowej nr 1 w miejscowości S. do drogi wojewódzkiej nr 2 na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową nr 3 w miejscowości R. na terenie gminy Błonie. Pod tę inwestycję przeznaczona została m. in. działka ewidencyjna nr 4 o pow. 0,0072 ha.
Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Starosta Warszawski Zachodni na podstawie art. 130 ust 2, art. 132 ust. 1a i 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej jako u.g.n. ( t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 4, 4a, 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej jako specustawa ( t.j. Dz. U z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) ustalił odszkodowanie za działkę nr 4 na rzecz: I.M., W.M. i R.N. w łącznej wysokości 6.192 zł, oraz zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania Zarząd Powiatu Warszawskiego Zachodniego.
Zarząd Powiatu Warszawskiego Zachodniego złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania został sporządzony wadliwie.
Postanowieniem z [...] września 2012 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu Warszawskiego Zachodniego stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania. Wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania zachodzi w szczególności wówczas, gdy wnoszący odwołanie nie ma legitymacji odwoławczej, której brak ma charakter obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (tak M. Wierzbowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 750). Zdaniem Wojewody, Powiat Warszawski Zachodni jako jednostka samorządu terytorialnego, niewątpliwie posiada w niniejszej sprawie interes prawny, albowiem występuje jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową. Jednak zwrócił uwagę na to, że powiat, jako osoba prawna, wyposażony jest w organy, którymi, stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, dalej jako u.s.p. (Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578 ze zm.) są: rada powiatu oraz zarząd powiatu. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu (art. 9 ust. 1 u.s.p.), zaś zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.). Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu (art. 33 u.s.p.). Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 35 ust. 2 u.s.p.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.s.p., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Z wyżej powołanych przepisów, zdaniem Wojewody wynika, iż zarówno zarząd powiatu, jak i starosta, wykonują zadania przy pomocy pracowników starostwa powiatowego, wobec których przysługuje im uprawnienie do wydawania poleceń służbowych. Wolę powiatu, jako jednostki samorządu terytorialnego, wyraża zarówno starosta, rozstrzygający sprawy z zakresu administracji publicznej, jak i zarząd powiatu, który odpowiada w szczególności za wykonanie budżetu powiatu. Decyzja administracyjna stanowi jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, a w przypadku starosty wola organu jest tożsama z wolą powiatu.