Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. E. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1556/14 o odrzuceniu skargi W. E. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Postanowieniem z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1556/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. E. K. na sprecyzowaną w sentencji uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wnioskiem z dnia 6 listopada 2013 r. W. E. K. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie po opuszczeniu tego lokalu przez dotychczasowych najemców. Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy, uchwałą z dnia [...] marca 2014r. nr [...], odmówił zakwalifikowania W. E. K. do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu, zajmowanego przez nią bez tytułu prawnego. Według organu, skarżąca nie spełniła kryterium określonego przepisem § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.), ponieważ nie zamieszkiwała z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i nie prowadziła wraz z nim wspólnego gospodarstwa domowego przez okres co najmniej ostatnich 7 lat. Pismem z dnia 25 czerwca 2014r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, załączając wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z dnia [...] maja 2014 r. (sygn. akt [...]), którym zasądzono na jej rzecz alimenty od syna - K. Z. K. od dnia 1 października 2013 r. Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Zastępca Burmistrza Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy pismem z dnia 23 lipca 2014 r. stwierdził, że uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], jest zgodna z przepisami prawa, przytaczając przy tym dotychczasową argumentację organu.
Pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r., W. E. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielny Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi argumentowała, iż narusza ona jej interes prawny. Podała, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie zamieszkiwała z najemcą (synem K. K.), nie tylko przez ostatnie 14 lat, ale również prowadzili wspólne gospodarstwo domowe, a syn świadczył na jej rzecz dobrowolną alimentację, bowiem sama uzyskuje niskie dochody z renty rodzinnej po zmarłym mężu. Ponadto, jak wskazała skarżąca, zgodnie z § 36 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], osoba, względem której najemca jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym nie wymaga zgody właściciela lokalu na zamieszkanie z najemcą.
W odpowiedzi na skargę organ postulował jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). Następnie podniósł, iż w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) wskazano, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz wręcz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wyjaśnił, iż wniosek skarżącej z dnia 6 listopada 2013 r. skierowany do władz Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy nie dotyczył zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy (dzielnicy), a treścią jego było uregulowanie na rzecz wnioskodawczyni tytułu prawnego do konkretnego lokalu, po opuszczeniu przez najemców, która to czynność ma charakter cywilnoprawny, bowiem zmierza do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Sąd I instancji zauważył, że w kwestii zaskarżania uchwał zarządu dzielnicy rozpatrujących wnioski tego typu wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, m.in. że relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi tu wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie ma zatem charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. Tym samym skarga na taką uchwałę podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a.