Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 431/19 o odrzuceniu skargi Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Zaskarżonym postanowieniem z 18 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w treści skarżonej decyzji zostało zawarte pouczenie, zgodnie z którym strona niezadowolona z decyzji mogła zwrócić się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, a jeżeli strona nie chciała skorzystać z tego prawa mogła wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni, od daty doręczenia decyzji. Decyzja została doręczona skarżącej [...] stycznia 2019 r. Pismem z 15 lutego 2019 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2019 r. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu. W dniu 1 marca 2019 r. skarżąca wniosła skargę na decyzję z [...] stycznia 2019 r.
Zdaniem Sądu w świetle art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) ustawodawca przewidział możliwość wniesienia skargi do sądu w miejsce złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie przewidziano jednak, aby strona mogła jednocześnie złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu I instancji. Ponieważ strona skorzystała z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to środek w postaci skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego był niedopuszczalny. Z tego też powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina K., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 3 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 52 § 3 P.p.s.a. polegające na uznaniu, iż strona nie mogła złożyć skargi do sądu administracyjnego wobec skierowania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w sytuacji gdy ww. przepis nie wprowadza tego rodzaju ograniczenia, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został skutecznie złożony, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i odrzuceniem skargi podczas, gdy skarga winna podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.
Wskazując na powyższy zarzut, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Stwierdzić trzeba, że zgodnie z zasadą określoną w art. 52 § 1 P.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zasadę tę zmodyfikowano w art. 52 § 3 zdanie pierwsze P.p.s.a. Zgodnie z nim: "(j)eżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa". Przepis ten dopuszcza zatem możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku instancji, od której stronie przysługuje zwyczajny środek prawny, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji, ustawodawca pozostawił w tym przypadku stronom wybór środka ochrony prawnej, co jednak nie oznacza, że strona może wnieść zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skargę do sądu administracyjnego. Skargę do sądu wnosi bowiem strona, gdy nie korzysta ze złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ma przy tym znaczenia, czy środek przysługujący w toku postępowania administracyjnego został złożony skutecznie, czy też nie, a więc jak w rozpoznawanym przypadku z uchybieniem terminu do złożenia wniosku o ponownego rozpatrzeni sprawy. Jedynym warunkiem ustawowym pozostaje bowiem nieskorzystanie z prawa złożenia tego wniosku. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziło natomiast do sytuacji, w której strona mogłaby wnosić skargę niejako na wypadek gdyby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został wniesiony skutecznie. Taka argumentacja byłaby jednak wprost niezgodna z literalnym brzmieniem art. 52 § 3 P.p.s.a., który wymaga od strony jasnego wyboru, w jakim trybie będzie domagała się ochrony, a więc w toku postępowania administracyjnego, czy na drodze sądowej. Zaznaczyć również trzeba, że przepis art. 52 § 3 P.p.s.a. dopuszczający jako wyjątek możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w I instancji zgodnie z zasadami wykładni prawa nie może być interpretowany rozszerzająco tym bardziej, że w przypadku skorzystania przez stronę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu tego środka zaskarżenia może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Dodatkowo należy zauważyć, że zaakceptowanie stanowiska skarżącej stawiałoby ją w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do stron postępowań w których art. 52 § 3 P.p.s.a. nie ma zastosowania. Zyskiwałaby ona bowiem dodatkowy środek ochrony na wypadek nieskutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postaci skargi. Tymczasem, wprowadzając art. 52 § 3 P.p.s.a. ustawodawcy chodziło wyłącznie o przyznanie stronie uprawnienia do dokonania wyboru czy chce wyczerpać drogę administracyjną (przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) czy chce z niej zrezygnować i z pominięciem wniosku od razu wnieść skargę. Konsekwencje tego wyboru obciążają stronę Skoro zdecydowała się ona na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a uczyniła to po terminie, to jej postępowanie administracyjne kończy postanowienie organu drugiej instancji o stwierdzeniu uchybienia terminu i tylko na ten akt wówczas przysługuje jej skarga. Wykluczone jest, aby ta sama strona korzystała z prawa do zaskarżania niejako "dwutorowo" tj. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi wniesionej na decyzję nieostateczną. Tym samym, skoro strona skarżąca wraz z doręczeniem jej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. została pouczona o sposobie jej zaskarżenia, to złożenie skargi na decyzję nieostateczną, pomimo uprzedniego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, słusznie uznał Sąd pierwszej instancji za niedopuszczalne.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając niniejszą sprawę w granicach art. 183 § 1 i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.