Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Skarbimierz od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 560/12 o odrzuceniu skargi Gminy Skarbimierz na wezwanie Wojewody Opolskiego z dnia 18 września 2012 r., nr NK.III.4100.141.2012.KK w przedmiocie zaprzestania naruszeń prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Postanowieniem z 17 stycznia 2013 r., II SA/Op 560/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Gminy Skarbimierz na wezwanie Wojewody Opolskiego z 18 września 2012 r., nr NK.III.4100.141.2012.KK w przedmiocie zaprzestania naruszeń prawa.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 18 września 2012 r., nr NK.III.4100.141.2012.KK, wskazując na powtarzające się naruszenia ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), Wojewoda Opolski na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; zwanej dalej: u.s.g.) wezwał Wójta Gminy Skarbimierz do zaprzestania naruszeń prawa.
Zarządzeniem z 17 października 2012 r., Wójt Gminy Skarbimierz postanowił o złożeniu w imieniu Gminy Skarbimierz skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego. W skardze powołano art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) i wskazano, że Wojewoda Opolski naruszył przepisy art. 98 ust. 5 i art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wezwanie do zaprzestania naruszeń stosuje się w sytuacji wielokrotnego zastosowania środków nadzorczych, które nie przyniosły pożądanych przez organ nadzoru rezultatów, podczas gdy w Gminie Skarbimierz nie wystąpiły przypadki niewykonania orzeczeń sądu, czy też rozstrzygnięć wojewody.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone pismo Wojewody Opolskiego z 18 września 2012 r. nie jest aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego.
Nie jest "rozstrzygnięciem organu nadzoru", o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g. jak i "aktem nadzoru" określonym w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu przepis art. 96 ust. 2 u.s.g. określa przesłanki i tryb zastosowania środka nadzorczego o charakterze personalnym, polegającego na odwołaniu wójta z pełnionej funkcji. W świetle tego przepisu, wydanie środka nadzorczego w postaci odwołania wójta poprzedzone jest postępowaniem, które składa się z kilku obligatoryjnych etapów, w których splatają się uprawnienia wojewody i Prezesa Rady Ministrów, a także ministra do spraw administracji publicznej. Wyróżnić należy etap wstępny, polegający na przedstawieniu wójtowi przez wojewodę zarzutów i wezwaniu wójta do zaprzestania naruszeń prawa. Etap ten może, ale nie musi, prowadzić do podjęcia kolejnej czynności postępowania. Dopiero bowiem zaistnienie dalszych naruszeń otwiera następne stadium postępowania, gdyż uprawnia wojewodę do wystąpienia z wnioskiem o odwołanie wójta. Podjęcie tej czynności warunkuje dalsze procedowanie i umożliwia Prezesowi Rady Ministrów wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego o odwołaniu wójta. Etapem końcowym analizowanej procedury jest zaś wyznaczenie przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek ministra do spraw administracji publicznej, osoby, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję.
Przy określeniu aktu nadzoru podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego w zakresie aktów podejmowanych na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, granice przedmiotowe skargi wyznacza art. 98 ust. 1 tej ustawy (por. postanowienie NSA z 16 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2151/00). Przepis ten natomiast przesądza o możliwości wniesienia skargi jedynie na "rozstrzygnięcie organu nadzorczego". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, redakcja przywołanego uregulowania pozwala uznać, że przedmiotem zaskarżenia jest kwalifikowana grupa aktów, określana jako "rozstrzygnięcia", a nie każda czynność organu nadzoru, do której podjęcia jest on uprawniony w toku procedury przewidzianej prawem. Immanentną cechą pojęcia "rozstrzygnięcie" jest element decyzyjności, władztwa, wpływu na coś w sposób decydujący.