Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Wójtem Gminy D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji odnośnie wniosku o udzielenie zgody na wybudowanie zjazdu postanawia: oddalić wniosek.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także jako: "GDDKiA") wnioskiem z 17 czerwca 2019 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie właściwego zarządcy drogi do wydania decyzji odnośnie wniosku o udzielenie zgody na wybudowanie zjazdu z drogi gminnej [...] relacji [...] na nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...]obręb [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że 8 kwietnia 2019 r. J. G. wystąpił do Urzędu Gminy w [...] o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu na działkę nr [...] z ul. [...] w m. [...]. Zawiadomieniem znak: [...] z [...] kwietnia 2019 r. Wójt Gminy [...] przekazał GDDKiA wniosek z załącznikiem mapowym, wskazując w uzasadnieniu, iż zgodnie z zapisem ewidencji gruntów działka nr [...] w miejscowości [...] jest własnością Skarbu Państwa, która została oddana w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...].
GDDKiA podał, że w istniejącym stanie faktycznym ww. działka jest w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...]. Jednocześnie zaznaczył, iż planowany zjazd zgodnie z projektem ma zostać wybudowany z drogi gminnej [...] (zgodnie z Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym), a nie z drogi krajowej nr [...].
Podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068, dalej: "u.d.p.") budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis art. 19 ust. 2 u.d.p. stanowi natomiast, że zarządcą drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dróg powiatowych zarząd powiatu, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zarządcą dróg gminnych.
Następnie stwierdził, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą - co do zasady - powiązana została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna się zalicza. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust 5 u.d.p., zgodnie z którym w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. Podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych, to wyjaśnienia wymaga nie problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz kto jest zarządcą drogi, przy której ma być budowany zjazd - art. 20 pkt 8 u.d.p.
Następnie GDDKiA stwierdziło, że stanowisko Gminy odwołuje się do stosunków własnościowych. Zdaniem bowiem tego organu skoro działka ewid. nr [...] jest w trwałym zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad to podmiot, który jest quasi właścicielem powinien rozstrzygnąć wniosek w zakresie lokalizacji zjazdu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stoi na stanowisku odmiennym, opartym na art. 29 ust. 1 oraz art. 19 ust. 2 u.d.p.