Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Jolanta Górska, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowcy i Autostrad Oddział w [...] a Prezydentem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Z. jako organ właściwy w sprawie.
Pismem z 1 lutego 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "GDDKiA"), wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 29 października 2018 r. A. sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka") wystąpiła do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdu publicznego z ul. Ś. w Z. dla obsługi działki ew. nr [...] obręb [...] położonej przy ul. Ł. [...] w Z. Droga nr [...] w Z. (stanowiąca odcinek ul. Ł.) jest drogą krajową pod zarządem GDDKiA. Natomiast ul. Ś. w Z. jest drogą gminną pod zarządem Prezydenta Miasta Z. Drogi te tworzą skrzyżowanie. Okoliczności te są niesporne między stronami. Pismem z 4 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta Z. - na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. - przekazał według kompetencji wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu do GDDKiA. Zdaniem Prezydenta Miasta Z.organem właściwym do wydania decyzji o lokalizacji zjazdu publicznego z ul. Ś. (rejon oddziaływania skrzyżowania z drogą krajową nr [...] - ul. Ł. w Z.) dla obsługi działki nr ew. [...] jest zarządca drogi wyższej kategorii - GDDKiA zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 dalej: u.d.p.). Stosownie zaś do art. 29 u.d.p.: "1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.; 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi." W ocenie GDDKiA, wniosek Spółki dotyczy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w pasie drogowym drogi gminnej ul. Ś., której zarządcą, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p., jest Prezydent Miasta Z. W tym kontekście powoływanie się przez Prezydenta Miasta Z. na art. 25 ust. 1 u.d.p. jest błędne. Przepis ten ma charakter kompetencyjny oraz określa organy właściwe do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań. Oznacza to, że do wymienionych w tym przepisie działań właściwy jest zarządca drogi wyższej kategorii. Wśród tych działań nie jest natomiast wymienione zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego. Stąd też z tego przepisu nie wynika, że kompetencje do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu publicznego przechodzą na zarządcę drogi wyższej kategorii. W art. 25 ust. 1 u.d.p. określono jedynie obowiązki zarządców dróg przy krzyżowaniu się dróg różnych kategorii, nie prowadząc przy tym do zmiany podmiotowości zarządców tych krzyżujących się dróg. Skoro zarządcą drogi ul. Ś. w Z. jest Prezydent Miasta Z., to GDDKiA nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku złożonego w niniejszej sprawie. Czym innym jest bowiem ochrona skrzyżowania przez niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, o której mowa w art. 25 ust. 1 u.d.p., a czym innym wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Kompetencja do niedopuszczenia do pogorszenia warunków bezpieczeństwa realizowana jest przez opiniowanie lokalizacji zjazdu publicznego na wniosek właściwego zarządcy drogi, co zostało uczynione pismem z 30 listopada 2018 r., a nie przez przejęcie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Art. 25 u.d.p. reguluje jedynie kwestie dotyczące budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii, nie przesądza zaś o tym, kto jest zarządcą danej drogi w obrębie skrzyżowania (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 2016 r., II OW 75/16). Czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest bowiem tylko kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienia NSA z: 15 marca 2015 r., II GW 1/1; 24 maja 2013, I OW 2/13).