Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Infrastruktury na zarządzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2189/10 pozostawiające bez rozpoznania odpowiedź na skargę Ministra Infrastruktury w sprawie ze skargi Republiki Serbii - Ambasady Republiki Serbii w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...)w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie
Zarządzeniem z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2189/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpoznania odpowiedź na skargę Ministra Infrastruktury w sprawie ze skargi Republiki Serbii - Ambasady Republiki Serbii w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
W uzasadnieniu zarządzenia Sąd pierwszej instancji poniósł, iż pismem z dnia 28 września 2010 r. Republika Serbii Ambasada Republiki Serbii w Warszawie wniosła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy (...).
Minister Infrastruktury wniósł do Sądu odpowiedź na skargę. Pismo to zostało podpisane przez R. R. - Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa z upoważnienia Ministra Infrastruktury.
Zarządzeniem z dnia 12 listopada 2010 r. wezwano Ministra Infrastruktury do uzupełnienia braków formalnych odpowiedzi na skargę poprzez podpisanie tego pisma i jego odpisów przez Ministra Infrastruktury, w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia odpowiedzi na skargę bez rozpoznania.
Odpis powyższego zarządzenia został doręczony organowi w dniu 22 listopada 2010 r. Siedmiodniowy termin do dokonania powyższej czynności bezskutecznie upłynął w dniu 29 listopada 2010 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji pełnomocnikiem strony może być jej pracownik, a więc osoba pozostająca ze stroną w stosunku pracy. Warunek ten co do zasady wyklucza możliwość udzielenia przez organ pełnomocnictwa pracownikowi urzędu obsługującego właściwy organ. Pracownik urzędu nie jest bowiem pracownikiem strony - organu. Podstawa do przyjęcia tego stanowiska wynika wprost z art. 35 § 2 p.p.s.a. Wyjątek dotyczy pracownika będącego jednocześnie profesjonalnym pełnomocnikiem. W takiej jednak sytuacji skuteczność udzielenia pełnomocnictwa nie wynika z faktu pozostawania pełnomocnika w stosunku pracy, lecz posiadania, na podstawie odrębnych przepisów, uprawnienia do zastępowania strony w postępowaniu sądowym. Zatem de lege lata w odniesieniu do organu, którym jest minister kierujący określonym działaniem administracji rządowej, czynności w postępowaniu sądowym może podjąć skutecznie wyłącznie aktualny piastun tego organu lub profesjonalny pełnomocnik. Nie jest skuteczne co do zasady udzielenie pełnomocnictwa procesowego pracownikowi urzędu obsługującego właściwego ministra lub działanie takiej osoby na podstawie art. 268a k.p.a., gdyż przepis ten stanowi podstawę do podejmowania czynności, w tym wydawania aktów administracyjnych, w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie sądowe nie jest jednak postępowaniem administracyjnym. Ustalenie czy dana osoba może być pełnomocnikiem uprawnionym do podejmowania czynności w imieniu strony postępowania sądowego, którym jest właściwy minister, następuje na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 35 p.p.s.a. Przepisy tej ustawy w szczegółowy sposób nie regulują kwestii reprezentacji organów w postępowaniu sądowym, co oznacza, iż właściwy organ może podejmować czynności w postępowaniu sądowym wyłącznie przez aktualnego piastuna tego organu lub pełnomocnika spełniającego kryteria wymienione w tej ustawie. Natomiast upoważnienie pracownika na podstawie 268a k.p.a. dotyczy wyłącznie, co zostało już zasygnalizowane, postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie administracyjnej pozostającej w zakresie kompetencji właściwego ministra i sprowadza się do udzielenia upoważnienia do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Odpowiedź na skargę nie jest aktem administracyjnym, ale czynnością procesową podejmowaną w postępowaniu prowadzonym przez sąd administracyjnym, a zatem jej sporządzenie nie następuje w ramach załatwienia sprawy, o czym mowa w art. 268a k.p.a. Przedstawiając powyższe stanowisko dodać należy, że art. 35 § 2 zd. drugie p.p.s.a. znajdzie zastosowanie do państwowych jednostek organizacyjnych, a więc tych podmiotów, które podejmują czynności w imieniu państwa w zakresie zadań społecznych i gospodarczych (iure gestioni), a więc pozbawionych cech działania władczego (iure imperii). Zatem państwową jednostką organizacyjną będą przykładowo lasy państwowe, Narodowy Fundusz Zdrowia, czy też Kancelaria Sejmu i Kancelaria Senatu, ale nie Sejm i Senat (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2006 r., II CZ 23/06, niepubl.). Na gruncie obowiązującego prawa jakikolwiek przepis nie nadaje organom władzy publicznej, podejmującym czynności w zakresie władczym (imperium), statusu państwowej jednostki organizacyjnej (zob. przykładowo art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli) i nie ma jakichkolwiek podstaw, aby - przy milczeniu ustawodawcy w tym zakresie - obejmować zakresem tego pojęcia także te organy na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nawet jednak bezpodstawne przyjęcie, iż naczelny organ administracji rządowej jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 35 § 2 zd. 2 p.p.s.a., nie oznaczałoby, iż zostały spełnione wszystkie wymagane ustawą warunki. Nadal bowiem nie zostałby spełniony warunek pozostawania osoby, której ewentualnie udzielono pełnomocnictwa, w stosunku pracy ze stroną - Ministrem Infrastruktury. Zatem do czasu ewentualnej zmiany ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności poprzez nadanie nowego brzmienia art. 35 § 2 p.p.s.a. i dodanie możliwości udzielenia pełnomocnictwa pracownikowi urzędu wyznaczonego do obsługi organu, pełnomocnikiem organu może być jedynie adwokat lub radca prawny. Pogląd przeciwny byłby contra legem fundamentale, co ostatecznie prowadziłoby do naruszenia art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż z analizy dołączonego do odpowiedzi na skargę dokumentu z dnia 4 kwietnia 2008 r. wynika, iż dokument ten został sporządzony dla potrzeb postępowania administracyjnego, co wynika zarówno ze wskazanej na wstępie podstawy prawnej dokonania tej czynności (art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego), jak i oznaczenia rodzaju tego pisma. Minister Infrastruktury wydaje się zatem przyjmować, iż ewentualne podjęcie czynności w postępowaniu sądowym w formie pisma procesowego sprowadza się do wydania kolejnego aktu o charakterze administracyjnym, obok między innymi postanowień, zaświadczeń i decyzji, które zostały wymienione w pkt 1 i 2 upoważnienia. Byłoby to założenie nietrafne, gdyż ustosunkowanie się do skargi w odpowiedzi na skargę i wniesienie tego pisma do sądu administracyjnego nie jest działaniem podjętym w sprawie administracyjnej i nie rodzi jakichkolwiek praw i obowiązków w sferze prawa administracyjnego. Podjęcie tej czynności może mieć jedynie wpływ, w istocie wyjątkowo ograniczony, na sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym. Zatem odpowiedź na skargę nie jest aktem administracyjnym, a umocowanie do zajęcia stanowiska w sprawie w tej formie, nie może wynikać z art. 268a k.p.a. Działanie pełnomocnika w postępowaniu sądowym następuje w oparciu o udzielone pełnomocnictwo, a nie upoważnienie, co zostaje wykazane poprzez przedstawienie dokumentu pełnomocnictwa lub złożenie oświadczenia do protokołu rozprawy. Oczywiście błędne nazwanie dokumentu, a więc użycie terminu "upoważnienie" zamiast "pełnomocnictwo" nie ma oczywiście przesądzającego znaczenia, ale może stanowić jedną z przesłanek ustalenia, iż nie doszło w istocie do udzielenia pełnomocnictwa, w szczególności z uwagi na niejasność złożonego oświadczenia. Mając to na uwadze powtórzyć należy, iż dokument z dnia 4 kwietnia 2008 r., z uwagi na oznaczenie jego rodzaju i podanej podstawy prawnej umocowania, może mieć znaczenie dla postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury. Nieuzasadnione byłoby bowiem przyjęcie założenia, iż Minister Infrastruktury nie dostrzega różnicy pomiędzy właściwym dla postępowania administracyjnego "upoważnieniem" i "pełnomocnictwem" związanym z postępowaniem sądowym, a posługując się pojęciem "upoważnienia" i podstawą prawną zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego w istocie zamierzał i dokonał czynności polegającej na udzieleniu pełnomocnictwa procesowego na podstawie niewymienionej w tym dokumencie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ostatecznie należało wobec tego uznać, iż dokument z dnia 4 kwietnia 2008 r. zawiera wyłącznie upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a., a więc upoważnienie do załatwienia sprawy administracyjnej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż pkt 3. upoważnienia z dnia z z dnia 4 kwietnia 2008 r. nie pozostaje w jakiejkolwiek logicznej i prawnej spójności z pozostałą częścią pisma, a w szczególności z oznaczeniem całego dokumentu i wymienionym na wstępie art. 268a k.p.a., skoro przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do udzielenia pełnomocnictwa procesowego. Stąd nieuprawnione byłoby ustalenie, iż w pkt 3. dokumentu z dnia 4 kwietnia 2008 r. zawarto niewątpliwie oświadczenie o udzieleniu pełnomocnictwa procesowego. Jednak nawet uznanie, iż upoważnienie z dnia 4 kwietnia 2008 r. zawiera w pkt 3. oświadczenie organu o udzieleniu pełnomocnictwa procesowego, nie prowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy w analizowanym zakresie z uwagi na okoliczności opisane na wstępie, a więc niezaistnienie przesłanek określonych w art. 35 § 2 p.p.s.a. Kończąc analizę dokumentu z dnia 4 kwietnia 2008 r. należy także odnotować, iż art. 37 § 1 p.p.s.a. stanowi: Pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Sąd może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Do odpowiedzi na skargę nie dołączono oryginału dokumentu z dnia 4 kwietnia 2008 r., a potwierdzenie za zgodność z oryginałem kopii tego dokumentu przez inspektora E. G. jest na gruncie obowiązujących przepisów nieskuteczne. Stwierdzenie tego braku nie prowadziło do wezwania strony do przedłożenia dokumentu spełniającego ustawowe warunki, skoro osoba wymieniona w upoważnieniu nie mogła być w ogóle pełnomocnikiem organu. W niniejszej sprawie, przed wydaniem zarządzenia o pozostawieniu odpowiedzi na skargę bez rozpoznania, należało także rozważyć czy art. 35 § 2 p.p.s.a. nie narusza Konstytucji z uwagi na pominięcie w tym przepisie możliwości udzielenia pełnomocnictwa procesowego pracownikowi urzędu wyznaczonego do obsługi organu. Argumentacja zawarta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 2004 r. (P 19/03), który dotyczył art. 87 § 1 k.p.c. wskazuje, iż także 35 § 2 p.p.s.a. nie pozostaje w sprzeczności z Konstytucją. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucji wyjaśnił, iż "(...) Zakreślenie kręgu podmiotów, którym może być udzielone pełnomocnictwo procesowe w poszczególnych procedurach, związane jest ściśle z odrębnością i swoistością każdego rodzaju spraw: administracyjnych, cywilnych i karnych. Stąd różne cele poszczególnych postępowań, zasady, jakimi się one rządzą, rozmaity krąg podmiotów uprawnionych do ustanowienia pełnomocnika i ich status w procesie (...)". Stąd należy przyjąć, iż ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do udzielenia pełnomocnictwa oraz osób, którym pełnomocnictwo może być udzielone następuje w oparciu o przepisy poszczególnych procedur. Przyjęcie na gruncie danego postępowania odmiennych zasad reprezentowania strony postępowania lub poszczególnych stron tego samego postępowania, nie prowadzi per se do naruszenia Konstytucji. Na gruncie obowiązujących przepisów niewątpliwie najkorzystniej została ukształtowana pozycja osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. Pełnomocnikiem tej strony może być zarówno zawodowy pełnomocnik, najbliżsi krewni, jak też pracownik strony. Nie oznacza to jednak, iż pozostałe strony, nie legitymujące się tym statusem, które mogą udzielić pełnomocnictwa węższemu kręgowi osób, są w ten sposób dyskryminowane. Istniejące różnice w zakresie zastępstwa procesowego są bowiem usprawiedliwione odmiennymi cechami poszczególnych podmiotów - stron postępowania sądowego. W tej sytuacji nie stwierdzono, aby istniały uzasadnione podstawy do wystąpienia z odpowiednim pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.