Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 19 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. J. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2636/16 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2636/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. J. uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa.
W piśmie z dnia 20 sierpnia M. J. wniósł o natychmiastowe wstrzymanie budowy drugiego etapu drogi krajowej ekspresowej S-2 oraz natychmiastowe wstrzymanie pozwolenia na użytkowanie pierwszego etapu drogi krajowej ekspresowej S-2.
W odpowiedzi na zarządzenie Zastępcy Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r. M. J. sprecyzował powyższy wniosek i wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji lokalizacyjnej Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A2 (Południowa Obwodnica Warszawy) - odcinek: węzeł "Konotopa" (bez węzła" - węzeł "Opacz" (z węzłem) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do wstrzymania wykonania aktu lub czynności została uregulowana w art. 61 § 3 w związku z art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - zwanej dalej "P.p.s.a."). Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że dla zakresu stosowania ochrony tymczasowej przewidzianej art. 61 § 3 in fine P.p.s.a. istotne jest ustalenie znaczenia pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktów lub czynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzi tu o sprawę w ujęciu materialnoprawnym, której tożsamość (granice) wyznaczają elementy określające istotę skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku administracyjnoprawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Generalnie należy stwierdzić, że przy takim szerokim materialnoprawnym rozumieniu sprawy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 § 3 in fine P.p.s.a. mieści się nie tylko zaskarżona decyzja, ale także decyzja wydana przez organ pierwszej instancji. Co więcej, w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, we wznowionym postępowaniu i w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3, wniosek ten może również dotyczyć decyzji wydanych w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 204, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 344).
Jednak w niniejszym przypadku skarga nie dotyczy decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę w trybie nadzwyczajnym lecz wniesiona została od postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa o odmowie wszczęcia postępowania, wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zaznaczyć należy, że decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji funkcjonuje w obrocie prawnym, korzystając z domniemania zgodności z prawem i samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności nie może prowadzić w konsekwencji do jej wstrzymania w ramach postępowania sądowego toczącego się wskutek skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. W takiej sytuacji wydanie wnioskowanego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. byłoby zbyt daleką ingerencją w wykonalność decyzji, która ma przymiot ostateczności.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 61 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.