Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Galerii Sztuki Współczesnej Biuro Wystaw Artystycznych w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2020 r sygn. akt II SA/Kr 1334/19 w sprawie odrzucenia skargi Galerii Sztuki Współczesnej Biuro Wystaw Artystycznych w O. na uchwałę Rady Miejskiej w O. nr ... z dnia 10 września 2019 r. w przedmiocie zamiaru likwidacji samorządowej instytucji kultury oddala skargę kasacyjną.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2020 r sygn. akt II SA/Kr 1334/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odrzucił skargę Galerii Sztuki Współczesnej Biuro Wystaw Artystycznych w O. na uchwałę Rady Miejskiej w O. nr ... z dnia 10 września 2019 r. w przedmiocie zamiaru likwidacji samorządowej instytucji kultury.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zamiar likwidacji Galerii Sztuki Współczesnej Biuro Wystaw Artystycznych w O. Jednostka ta jest samorządową instytucją kultury, działającą na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 194; dalej o.p.d.k.).
Sąd analizując przepisy wskazanej wyżej ustawy wywiódł, że na podstawie art. 9 ust. 1 o.p.d.k., jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Art. 11 ust. 1 stanowi, że organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, w którym określa jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę, a także określa czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną (...). Samorządowy organizator zapewnia tworzonej instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym działalność ta jest prowadzona (art. 12 ustawy). Organizator kultury nadaje tej jednostce statut (art. 13 ust. 1 o.p.d.k.), powołuje i odwołuje jej dyrektora (art. 15 o.p.d.k.), a także podejmuje decyzję o połączeniu i podziale (art. 18-20 ustawy), współprowadzeniu (art. 21), czy wreszcie, likwidacji instytucji kultury (art. 22 cytowanej wyżej ustawy).
Z przepisów tych, zdaniem Sądu wynika, że samorządowy organizator kultury wyposażony został w uprawnienie do jednostronnego, władczego, prawnie wiążącego wpływania na działalność powołanych przez niego i jemu podległych jednostek kultury. Zwrócić przy tym należy uwagę na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r., poz. 506). Stosownie do tego przepisu, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Przepis ten, w ocenie Sądu, potwierdza kierowniczy charakter relacji zachodzącej na linii organizator kultury - samorządowa (gminna) organizacja kultury, która jest samorządowym zakładem (jednostką organizacyjną).
Dalej Sąd argumentował, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż wypływająca z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, jak również przyznane tej osobie władztwo zakładowe, nie zmienia charakteru więzi prawnej istniejącej między instytucją kultury a organizatorem kultury. Władztwo to wyraża się w uprawnieniu organizatora do wpływania na działalność jednostek kultury. Ze względu więc na zakres władztwa organizacyjnego oraz różnorodne środki oddziaływania, stosunki zachodzące między tymi podmiotami oparte są na zasadzie kierownictwa, nie przyjmując postaci wyłącznie nadzorczej, kontrolnej, czy też koordynującej (por. postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 299/17). Powiązanie organizacyjne istniejące między organizatorem a instytucją kultury oznacza, że akt organizatora w przedmiocie likwidacji instytucji kultury jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 134/18). Przedstawiony pogląd odnieść należy także do objętej wniesioną w tej sprawie skargą - uchwały obejmującej jedynie zamiar likwidacji instytucji kultury, podjętej na podstawie art. 22 ust. 2 o.p.d.k. Ta uchwała "intencyjna" jest bowiem wyłącznie elementem, normatywnie określonej procedury, zmierzającej do likwidacji instytucji kultury. Skoro więc stosownie do przedstawionych wyżej podglądów, dalej idąca - merytoryczna - uchwała nie podlega kognicji sądów administracyjnych, to tym bardziej wyłączenie takie dotyczy także ocenianej "uchwały intencyjnej".