Przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ nie uzasadnia terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia o zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2004 r., III SA/Kr 682/04 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 31 maja 2004 r., (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy N. w sprawie ustalenia wysokości opłat za włączenie do czynnej sieci kanalizacyjnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 31 maja 2004 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 26 stycznia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za włączenie do czynnej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, iż skarga jest niedopuszczalna na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, ponieważ nie została poprzedzona zarządzeniem burmistrza, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Skarga została wniesiona do Sądu 1 lipca 2004 r., a na wezwanie Sądu z dnia 11 października 2004 r. zarządzenie burmistrza o zaskarżeniu do sądu rozstrzygnięcia nadzorczego zostało wydane 15 października 2004 r. i przedłożone Sądowi w dniu 19 października 2004 r.
W skardze kasacyjnej Gmina N. podniosła zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 i art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 58 par. 1 pkt 6, art. 141 par. 4 i art. 166 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną brak zarządzenia o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie powoduje niedopuszczalności skargi, ponieważ jest to akt o charakterze wewnętrznym, który może być podjęty także po wniesieniu skargi. Na poparcie tego stanowiska skarżący wskazał liczne orzeczenia sądowe oraz poglądy wyrażane w piśmiennictwie prawniczym. W ocenie skarżącego odrzucenie skargi gminy z przyczyn podanych przez Sąd narusza konstytucyjną zasadę sądowej ochrony samodzielności gminy. W skardze kasacyjnej przedstawiono także wątpliwości co do celowości wydania zarządzenia burmistrza o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia burmistrza i nie nasuwa żadnych wątpliwości, iż burmistrz jest uprawniony do wniesienia skargi przez gminę w tej sprawie. Ponadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie przedstawiono argumentacji, która wskazywałaby na niedopuszczalność skargi, z powodu wydania zarządzenia po wniesieniu skargi, a zwłaszcza pominięcie odmiennego stanowiska w tej kwestii przyjętego w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przytaczając tak określone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że podstawą do wniesienia skargi przez gminę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Jakkolwiek przepis ten nasuwa wątpliwości interpretacyjne co do znaczenia prawnego uchwały lub zarządzenia, które ma stanowić podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, to zagadnienie to było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Najpełniej zagadnienie to zostało wyjaśnione w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1992 r., III AZP 8/91 /OSNC 1992 nr 7-8 poz. 119/ oraz postanowieniach Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 42/94 /OSNAPU 1994 nr 9 poz. 138/ i z dnia 5 października 1994 r., III ARN 53/94 /OSNAPU 1994 nr 12 poz. 186/. Należy podzielić pogląd, że celem tego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, iż przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, organ gminy, którego akt został unieważniony /stwierdzono jego nieważność/ podejmie wewnętrzne rozstrzygnięcie, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i należy wnieść skargę do sądu administracyjnego. Ma to szczególne znaczenie wówczas, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność uchwały rady gminy, a skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze w imieniu gminy wnosi wójt /burmistrz, prezydent/. Cel tego przepisu nie wyklucza więc podjęcia uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie ustanawia terminu do podjęcia takiej uchwały lub zarządzenia. Oznacza to, że skarga gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być odrzucona z tego powodu, że zarządzenie burmistrza zostało wydane po wniesieniu skargi do sądu.