Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia WSA del. Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy Brenna z dnia 1 września 2014 r. nr Bd.6727.4.25.2013.BZ o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Brenna a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Cieszynie w przedmiocie wskazania organu właściwego do podjęcia działań w sprawie wykonania drogi dojazdowej przez Pana G.Z. na dz. nr A, części dz. nr B postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie jako organ właściwy w sprawie.
Wnioskiem z dnia 5 września 2014 r. Wójt Gminy Brenna wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego między nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Cieszynie poprzez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do podjęcia działań w sprawie wykonania drogi dojazdowej przez Pana G.Z. na dz. nr A, części dz. nr B.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniu 17 lipca 2014 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Cieszynie przekazał do tut. organu pismo Pani A.M.-M. z dnia 21 maja 2014 r. w sprawie sprawdzenia legalności budowy drogi wzdłuż działek nr A,B,C,D,E,F,G,H,I,J,K, położonych w Brennej przez Pana G.Z. oraz zgodności z projektem do załatwienia zgodnie z właściwością rzeczową. Sprawę przekazano w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zmianami.). Wójt Gminy Brenna podkreślił, iż przedmiotowe działki na których została zlokalizowana droga objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a powyższy przepis tj. art. 59 ust. 3 ma zastosowanie w sytuacjach w których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i następuje konieczność korzystania z przepisów dotyczących ustalenia warunków zabudowy.
W dniu 26 sierpnia 2014 r. pracownicy Urzędu Gminy Brenna przeprowadzili na działce drogowej nr A, B oraz działkach gruntowych bezpośrednio przylegających tj. A,B,C,D,E,F,G,H,I,J.K,L,M,N,O,P" położonych w Brennej oględziny na których ustalono, iż w 2007 r. na działkach nr A, B została urządzona droga przez właścicieli działek przyległych o szerokości około 6 m (tak też została wydzielona) w tym część jezdna stanowiła około 3,5 m. Zgodnie z zeznaniem właścicieli działek uczestniczących w oględzinach, prace prowadzone na ww. działkach przez Pana G.Z. rozpoczęły się przed 2013 i polegały na podebraniu skarpy od strony południowej drogi w taki sposób, że powstał uskok od około 1,5 m do 4 m., odcinając działki przyległe dostępu do drogi wewnętrznej tj. do dz. nr R. Tym samym drobnym urobkiem zostały nadsypane działki gruntowe od północnej części drogi, poszerzając pas drogowy do około 10-15 m, a tym samym pozbawione możliwości fizycznego dojazdu. Nawierzchnia drogowa częściowo została wykonana kruszywem kamiennym. Prace wykonano przy pomocy ciężkiego sprzętu, zmieniając całkowicie niweletę istniejącej drogi, przerywając istniejącą drogę stanowiącą dojazd m. in. do działki C. Według obecnych na wizji właścicieli nieruchomości przyległych prace te były prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i należy traktować je jako nielegalne. Wójt Gminy Brenna wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Ponadto w myśl art. 3 pkt 3 i 3a tej ustawy przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m. in. obiekt liniowy, którym w szczególności jest droga. Również zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) określenie droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W myśl wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2008 r. (sygn. II SA/GI 152/08, LEX nr 509803) dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji. Za taką całość można uznać także skutek wykonanych robót niwelacyjnych, jeśli doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkującego powiększeniem płaskiej części terenu. Co więcej, wszystkie strony zgodnie przyznają iż w niniejszej sprawie doszło do zmiany granic pasa drogowego, a więc zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu II SA/Po 633/2012 z dnia 21 września 2012 r. nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Czyli chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu, przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie wnioskodawcy bez wątpienia wykonany nasyp ziemny (niwelacja terenu) w celu rozbudowy drogi na przedmiotowych działkach stanowi obiekt budowlany, budowlę o konkretnych nieprzypadkowych parametrach i funkcji w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2013 poz. 1409 ze zm.). W związku z powyższym wymaga uzyskania m.in. wszelkich uzgodnień z gestorami sieci, (wykonanie drogi mogło spowodować nadsypanie sieci uzbrojenia terenu) zgłoszenia robót budowlanych bądź uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślono, iż zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. II OW 27/2009 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem robót budowlanych. W ocenie Wójta Gminy Brenna inwestor w myśl art. 41 ust. 4 ustawy prawo budowlane był zobowiązany zawiadomić o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych m. in. właściwe organy. Biorąc pod uwagę powyższe oraz w związku z art. 81, 84, 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w ocenie wnioskodawcy to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem, który posiada kompetencje do podejmowania działań mających na celu spowodowanie przestrzegania przepisów ustawy prawo budowlane.