Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Starostą Lubińskim, a PINB w Lubinie spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie wniosku o wstrzymanie robót budowlanych. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (starosty), a organów administracji rządowej (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu administracji rządowej zespolonej szczebla powiatowego) określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. A zatem aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny, jak i prawny sprawy pozostają niesporne.
W niniejszej sprawie indywidualna sprawa administracyjna nie została w sposób dostateczny doprecyzowana. Co prawda, do rozstrzygnięcia przedstawiony został negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Starostą Lubińskim i PINB w Lubinie, bowiem żaden z nich nie uważa się za właściwy w sprawie, jednak nie ma pewności jaki jest stan faktyczny sprawy. Należy wskazać, że w niniejszej sprawie pozostaje nadal sporna kwalifikacja wniosku o wstrzymanie robót budowlanych. W tym zakresie organy nie ustaliły rzeczywistych intencji wnioskodawczyni. Mamy bowiem do czynienia z robotami realizowanymi w oparciu o pozwolenie na budowę. W takich okolicznościach prawnych i faktycznych osiągnięcie skutku wstrzymania robót budowlanych możliwe jest w kilku postępowaniach. Przykładowo, jeżeli zainicjowano postępowanie sądowoadministracyjne, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę to wniosek o wstrzymanie może być skierowany do organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) - co w tej sprawie miało miejsce, ponieważ Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...], odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji - lub Sądu Administracyjnego (art. 61 § 3 p.p.s.a.); jeżeli strona wnioskująca żąda wdrożenia trybów nadzwyczajnych - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest organ nadzorczy (art. 159 § 1 K.p.a.), a w sprawie wznowienia postępowania organ, który wydał ostateczną decyzję (art. 152 § 1 K.p.a.); w przypadku zaś kontroli legalności robót budowlanych wykonywanych w oparciu o pozwolenie na budowę - w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego właściwy jest organ nadzoru budowlanego (art. 50 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). Tego zaś organy w niniejszej sprawie nie ustaliły, zamiast tego zaczęły domniemywać intencje wnioskodawczyni. Wyjaśnić bowiem należy, że przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego trzeba uwzględnić przede wszystkim to, że: po pierwsze - wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni, organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie - przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Ustalenie wykładni przepisów prawa materialnego na gruncie konkretnej sprawy wszczętej tym wnioskiem oraz wyjaśnienie stanu faktycznego i czynności nakazanych w art. 7 K.p.a. nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu. Dopóki organy będące w sporze nie ustalą stanu faktycznego sprawy, to nie jest możliwe dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie organu właściwego w sprawie (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OW 105/14; postanowienie NSA z 27 maja 2008 r. sygn. akt II OW 14/08; postanowienie NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OW 121/15).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, które wykazałoby, z jakiego rodzaju wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych mamy do czynienia. W aktach administracyjnych brak jest śladu jakichkolwiek działań organów zmierzających do wyjaśnienia intencji wnioskodawczyni. Na aktualnym etapie postępowania jest to zagadnienie kluczowe bo przesądzające o tym, który organ jest właściwym do rozpatrzenia wniosku. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że organy prowadzą spór na podstawie nieustalonego stanu faktycznego sprawy, na co trafnie wskazał PINB w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Wobec powyższego wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Nie orzeczono o kosztach postępowania, ponieważ ani art. 200 p.p.s.a, ani też art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie miały zastosowania w sprawie.