Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2014r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnowie a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wniosku M. K. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie stwierdzenia nieważności aktów własności ziemi postanawia: wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.
Wnioskiem z [...] maja 2014 r. SKO w Tarnowie zwróciło się do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Małopolskim. W uzasadnieniu wskazało, że M. K. zwrócił się do wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji - trzech Aktów Własności Ziemi wydanych przez Naczelnika Miasta i Gminy B. [...] marca 1981 r. Organ ten przekazał wniosek SKO w Krakowie, które przekazało go z kolei SKO w Tarnowie, z uwagi na treść §1 pkt 6c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości SKO. We wniosku wskazano, że obecnie właściwość w sprawach własności gospodarstw rolnych należy przypisać samorządowi gminy. Organem uprawnionym do stwierdzenia nieważności ww. aktów jako organ wyższego stopnia jest SKO. Kolegium nie zgodziło się z tym poglądem. Wskazało na wyrok NSA z 28.11.2013 r., sygn. akt II OSK 1341/12, zgodnie z którym organem właściwym w tej sprawie jest wojewoda w pierwszej instancji, zaś w drugiej - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Kolegium przeanalizowało ewolucję stanu prawnego w tym zakresie. SKO wskazało, że ustawodawca w ustawie z 1990 r. o podziale administracji rządowej (...) celowo nie zastrzegł tej kategorii spraw dla zakresu kompetencji gminy. Skoro zadania te nie były w tej ustawie przewidziane, to nie mogły być przekazane do właściwości organów samorządowych. Stanowisko to potwierdza brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie (...). W związku z tym organem właściwym w sprawie jest wojewoda.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Małopolski stwierdził, że w zakresie przyznania własności gospodarstw rolnych właściwy jest samorząd gminy, a zatem organem wyższego stopnia uprawnionym do stwierdzenia nieważności decyzji jest SKO. Ustawa o wojewodzie nie wskazuje na wojewodę jako organ właściwy w tej sprawie. Niezbędne jest natomiast wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego pozwalającego wojewodzie działać w tej kategorii spraw, przywołany został wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r. sygn. akt II OSK 308/12.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych.
W niniejszej sprawie spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnowie a Wojewodą Małopolskim dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktów własności ziemi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko jakie zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 1341/12. W sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi jest wojewoda. Jeśli chodzi o samą możliwość stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi , to należy mieć na uwadze, że od dnia 1 stycznia 1992 r., tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t. j.: Dz. U. z 2007 r., nr 231, poz. 1700 ze zm.), na podstawie art. 63 ust. 2 powyższej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250), nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Nie ma więc prawnej możliwości badania w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowości decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250), zwanej dalej "ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych", które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności. Skoro więc przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności są decyzje - akty własności ziemi z dnia 18 marca 1981 r. wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy w B. na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, to z uwagi na uregulowania zawarte w art. 63 ust. 2 powołanej wyżej ustawy to istnieje podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktów własności ziemi. Wskazując zaś, że organem właściwym do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktów własności ziemi jest wojewoda, Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 28 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 1341/12 wskazał co następuje: przypomniał, że zgodnie z art.12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) nabycie własności nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji organu do spraw rolnych przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art.15 ustawy). Stosownie zaś do art. 16 ustawy do spraw rozpatrywanych przez organy do spraw rolnictwa prezydiów rad narodowych i komisje do spraw uwłaszczenia mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na skutek zmian ustrojowych dokonanych ustawą z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o radach narodowych ( Dz. U. Nr 47, poz. 276) zostały zniesione prezydia powiatowych rad narodowych, a ich kompetencje przeszły na odpowiednie terenowe organy administracji państwowej. Dalsze zmiany wprowadzono ustawą z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), którą zniesiono powiaty. Jednostkami stopnia podstawowego zostały gminy, a stopnia wojewódzkiego województwa. Terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego w gminie (mieście i gminie) był naczelnik gminy (miasta i gminy), który wydawał decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejęły z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 odpowiednie organy stopnia podstawowego (naczelnicy gmin (miast i gmin)). Taki stan istniał w dacie uchylenia ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, co nastąpiło mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności ( Dz.U. Nr 11, poz.81), a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W świetle art. 8 § 2 wskazanej ustawy nowelizującej odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przekazuje się właściwym sądom, jako drugiej instancji w tych sprawach. Jeżeli po wejściu w życie niniejszej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej, ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi (art. 8 § 4). Zatem od dnia wejścia w życie omawianej ustawy tj. od dnia 26 kwietnia 1982 r. sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości należały do właściwości sądów powszechnych. Z uwagi na tak ukształtowany stan prawny w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) ustawodawca nie przewidział przekazania zadań i kompetencji wynikających z ustawy z 26 października 1971 r. organom gminy, albowiem ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. nowelizującą kodeks cywilny, zaś nabyte na jej podstawie prawo własności od tej daty stwierdzał sąd. Skoro zatem określone zadania i kompetencje nie były w 1990 r. przewidziane w przepisach, to nie mogły być przekazane do właściwości organów samorządowych. W tej sytuacji - w myśl zasady ciągłości administracji państwa - uzasadnione jest domniemanie kompetencji organów administracji rządowej do prowadzenia postępowania nadzorczego. Za tym stanowiskiem przemawia także analiza regulacji prawnych dotyczących organu odwoławczego orzekającego w sprawach nadania aktu własności ziemi na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Jak wyżej wskazano, organem odwoławczym w myśl art. 12 ust.4 wskazanej ustawy były wojewódzkie komisje do spraw uwłaszczenia. Na mocy art. 53 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. t.j. 1990, Nr 32, poz. 176) do właściwości wojewodów przeszły określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Zatem ustawa ta określiła organ, który przejął kompetencje dotychczasowych wojewódzkich komisji ds. uwłaszczenia. Jak podkreśla NSA w powoływanym wyroku z dnia 28 listopada 2013r. sygn. akt. II OSK 1341/12 w piśmiennictwie dotyczącym omawianego zagadnienia wyrażono pogląd, zgodnie z którym: " Dla ustalenia organu właściwego do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej względnie wznowienia postępowania decydujące znaczenie ma charakter sprawy będącej przedmiotem orzekania w trybie zwyczajnym. Jeżeli sprawa ta po dniu 27 maja 1990 r. została objęta zakresem zadań samorządu terytorialnego, a na mocy ustaw szczególnych organem wyższego stopnia w tej sprawie nie jest wojewoda, organem właściwym do stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie do prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy przyczyną wznowienia była działalność organu, który wydał dotychczasową decyzję w ostatniej instancji jest samorządowe kolegium odwoławcze. W pozostałych sprawach, a więc tych, które nie są objęte zadaniami jednostek samorządu terytorialnego, na mocy [...] art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej organem, właściwym w sprawie jest wojewoda, a gdy przedmiotem postępowania jest decyzja organu II instancji - stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. - właściwy w sprawie minister (por. Chróścielewski Wojciech, "Z problematyki właściwości organów w postępowaniu administracyjnym". Teza nr 2. Admin.2011.4.7). Nadto zwrócono uwagę, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, ze zm.), tj. z dniem 1 kwietnia 2009 r., zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5, wojewoda jest organem administracji rządowej, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Ponadto art. 3 ust. 1 pkt 7 wymienionej ustawy nie uzależnia już statusu wojewody jako organu wyższego stopnia od wyraźnego postanowienia przepisu szczególnego. Regulacje te również przemawiają za przyjęciem, że organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. w sprawach o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wydanego na podstawie ustawy z 26 października 1971 r., jest Wojewoda w pierwszej instancji, zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w drugiej instancji. Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 12 października 1992 r., sygn. II SA 467/92, publ. ONSA 1993/3/68, z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. II SA 1603/98, publ. Lex nr 41817, z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. OSK 1072/04.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.