Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na ze decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia odrzucić skargę.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz [...] ustalił dla F. O. opłatę adiacencką w wysokości 1296 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości położonej w S., stanowiącej działkę nr A, zapisanej w KW nr B, do kanalizacji sanitarnej wybudowanej przez Gminę [...]. Jako podstawę prawną Burmistrz wskazał przepisy art. 144 ust.1, art. 145 oraz art. 148 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.).
Decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania F. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Kolegium, nawiązując do aktualnego brzmienia art. 145 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdziło, iż skoro warunki podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej zostały stworzone w dniu 29 lipca 2005 r., a uchwała ustalająca stawki procentowe weszła w życie z dniem 29 września 2007 r., to postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej było od początku bezprzedmiotowe.
Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza, wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, skarżąca Gmina argumentowała, że wprowadzenie dodatkowej przesłanki w postaci obowiązywania w chwili stworzenia warunków technicznych uchwały rady nie stanowi zmiany przepisów prawa materialnego, a jedynie warunków formalnych determinujących możliwość wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi. Organ odwoławczy podniósł, że Burmistrz wydał w sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji. Wyłącza to, w ocenie Kolegium, możliwość dochodzenia przez Gminę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należało odrzucić.
Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
W niniejszej sprawie skarga na decyzję odwoławczą wydaną w sprawie indywidualnej wniesiona została przez Gminę [...]. Skoro jednak w postępowaniu administracyjnym decyzja w I instancji wydana została przez Burmistrza [...], działającego jako organ administracji publicznej, uznać należało, iż Gminie [...] nie przysługuje w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym status skarżącego, a wniesiona przez nią skarga jest niedopuszczalna.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ administracji publicznej, który na mocy przepisów prawa został w sprawie powołany do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1982 r., sygn. akt SA/Gd 165/82, ONSA z 1982/1/49). Jednocześnie, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, nie jest również jednostka, której organ wydał w sprawie tej decyzję administracyjną. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). W rezultacie, ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego uchylającej lub zmieniającej wydaną w I instancji decyzję burmistrza. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może w jednym postępowaniu, w zależności od etapu załatwiania sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym zaś razem strony postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, System Informacji Prawnej LEX nr 171164). Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie nadawałoby temu organowi takie właśnie dwojakie uprawnienia. Uprawnień takich nie przewidują jednak przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym, zawarte w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I OSK 580/05, niepublikowane; postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 67/09, niepublikowane).