Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r., Nr XV/217/15 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
W dniu 22 grudnia 2015 r. Rada Miejska w Nysie podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie u.s.g., oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r. poz. 199, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. - uchwałę Nr XV/217/15, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa.
W § 2 ww. uchwały przyjęto treść czterech jej załączników, stanowiących: tekst studium (załącznik nr 1), rysunek studium "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" (załącznik nr 2), rysunek studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" (załącznik nr 3) oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag (załącznik nr 4).
Pismem z dnia 31 października 2016 r. (data wpływu do organu) J. S. (zwany dalej skarżącym) wezwał Radę Miejską w Nysie do zmiany uchwały Rady Miejskiej w Nysie Nr XV/217/15 z dnia 22 grudnia 2015 r. poprzez usunięcie zapisu: "Zalecana powierzchnia terenu rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², obejmującego działki nr a, b, c i d, e, obręb [...], dla którego należy przyjąć wskaźniki dotyczące zagospodarowania jak dla terenu MWU położonego w strefie zespołu śródmiejskiego oraz maksymalną intensywność zabudowy - 2,0". Podniósł, że zacytowany zapis nie znajdował się w treści projektu studium we wcześniejszych etapach jego procedowania, a pojawił się dopiero przed samym głosowaniem nad przyjęciem uchwały. Ponadto kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie art. 10 ustawy o rewitalizacji, przez brak konsultacji m.in. w zakresie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i innych, które nie zostały w procesie uchwalania zmiany studium dokonane. Wskazał też, że zarówno Rada Miejska w Nysie, jak i mieszkańcy Nysy nie mogli zapoznać się wynikami analiz i opinii, dotyczącymi wskaźnika zagospodarowania oraz zmiany maksymalnej intensywności zabudowy. Skarżący podkreślił, że legitymację do złożenia skargi w ramach powyższych nieprawidłowości posiada każdy obywatel miasta Nysa, firma czy też jednostka organizacyjna posiadająca zdolność sądową oraz każdy organ, któremu ustawa przyznaje prawo wyrażenia opinii o zapisach studium.
W odpowiedzi na wezwanie, Rada Miejska w Nysie postanowiła nie uwzględnić wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czemu dała wyraz w uchwale Nr XXVII/409/16 z dnia 29 listopada 2016 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. i orzecznictwo sądowoadministracyjne, argumentowała, że skarżący nie wykazał, iż przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny o charakterze bezpośrednim i indywidulanym. Rada Miejska wskazała także, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tych względów tylko pośrednio wpływa na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Kwestionujący tego typu uchwałę zobowiązany jest zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie kwestionowania, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Jednocześnie interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie ogólny, przyszły i potencjalny. Organ podkreślił, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. W piśmie z dnia 27 grudnia 2016 r. (data nadania skargi przez Sąd do organu) skarżący wniósł skargę na wyżej opisaną uchwałę Rady Miejskiej w Nysie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie szeregu przepisów u.p.z.p., w tym art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 oraz ust. 3 i 4, art. 9 ust. 3a, art. 10 ust. 1 pkt 5, 6, 7, art. 10 ust. 5-7, art. 10 w związku z art. 11 i 12, art. 17 ust. 1, art. 27, art. 11 pkt 6a, a także naruszenie zasady legalizmu, tj. art. 7 Konstytucji RP, przez podjęcie działań sprzecznych z prawem na skutek wprowadzenia do treści studium zmian, które nie wynikały z treści zgłoszonych wniosków oraz uwag i nie mogły tym samym zostać rozpatrzone, a brak jest podstawy prawnej rangi ustawowej przypisującej radzie gminy kompetencję do dokonywania dowolnych oraz autonomicznych zmian w treści procedowanego studium. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zawierającym zapis: "Zalecana powierzchnia terenu rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² obejmującego działki nr a, b, c i d, e, obręb [...], dla którego należy przyjąć wskaźniki dotyczące zagospodarowania jak dla terenu MWU położonego w strefie zespołu śródmiejskiego oraz maksymalną intensywność zabudowy - 2,0" - z uwagi na to, że został wprowadzony w sposób rażąco naruszający treść u.p.z.p. Ponadto domagał się stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w ww. zakresie nie podlega wykonaniu. W konsekwencji wniósł o stwierdzenie nieważności studium przyjętego sporną uchwałą, ewentualnie orzeczenie o niezgodności z prawem ww. fragmentu uchwały oraz całej uchwały i pozbawienie ich waloru prawnego poprzez uznanie za nieobowiązującą. Odnosząc się do kwestii swojej legitymacji do wniesienia skargi, wskazał na rażące naruszenie przepisów proceduralnych w zakresie sporządzania studium, w tym publicznoprawnego uprawnienia skarżącego do składania wniosków oraz uwag odnoszących się do treści studium. W dalszej kolejności skarżący wskazał, że w ramach procedury kształtowania studium, nie przeprowadzono szeregu konsultacji oraz opinii odnoszących się chociażby do wpływu planowanej inwestycji na życie codzienne mieszkańców, w tym skarżącego, m.in. wzrostu natężenia ruchu drogowego, poziomu hałasu, potencjalnych korków drogowych, emisji spalin, utrudnień związanych z wykorzystaniem komunikacji publicznej (PKP/PKS - położonych w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji). Jego zdaniem, skala pejoratywnych następstw we wskazanym zakresie będzie ogromna, mając na uwadze chociażby wprowadzony w uchwale wskaźnik intensywności zabudowy, wobec którego zarówno skarżący, jak i pozostałe podmioty posiadające interes prawny w tym zakresie, nie mogły złożyć wniosku o jego zmianę bądź o przeprowadzenie analiz oddziaływania tego rodzaju inwestycji na pobliski obszar, gdyż zapis ten nigdy nie został wyłożony do publicznej wiadomości, przed jego przyjęciem. Skarżący podniósł też, że z racji pełnionej funkcji - posła na Sejm RP, bardzo często korzysta z publicznego transportu, z uwagi na posiadane w tym zakresie przywileje, zaś następstwa realizowanej inwestycji w sposób bezpośredni utrudnią korzystanie z publicznego transportu, z uwagi na powstające zatory komunikacyjne, komplikujące zarówno wyjazd z miasta, jak również dojazd do stacji celem rozpoczęcia podróży, gdyż są one położone w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Ponadto skarżący z racji pełnionej funkcji często uczestniczy w działaniach, spotkaniach, obradach oraz inicjatywach mających miejsce w urzędach oraz organach położonych w mieście Nysy w bliskim, wręcz bezpośrednim sąsiedztwie planowej inwestycji. W przekonaniu skarżącego, obywatele oraz mieszkańcy będą mieli utrudniony dostęp do biura poselskiego, z uwagi na paraliż komunikacyjny, który powstanie w pobliżu inwestycji w ramach węzła komunikacji publicznej, jak również znacząco utrudni dojazd mieszkańców komunikacją miejską. Zdaniem skarżącego, szczególne znaczenie ma fakt, że będąc posłem jest zobowiązany dbać o dobro mieszkańców i działać w ich interesie. Natomiast możliwość wykonania tego obowiązku wobec obywateli i swoich wyborców, została skarżącemu bezprawnie odebrana i uniemożliwiona. W opinii skarżącego, jego bezczynność w okresie tworzenia studium może mieć olbrzymi negatywny wpływ na poparcie mieszkańców udzielone skarżącemu w przyszłych wyborach. Ponadto mieszkańcy z okolic planowanej inwestycji będą obarczać winą skarżącego za "koszmar", który będzie miał miejsce, jeśli niezgodny z prawem zapis studium umożliwi inwestorowi budowę 30.000 metrów kwadratowych handlu na niewielkiej działce w centrum miasta. Z powyższych przyczyn, zdaniem skarżącego, jest on uprawniony do złożenia przedmiotowej skargi, ponieważ naruszenie prawa dokonane przez organ nadzorujący oraz prowadzący proces tworzenia studium, pozbawiło go możliwości efektywnego wykorzystania przypisanych mocą ustawy praw, w ramach tzw. partycypacji społecznej, zaś wprowadzone zapisy w sposób jawny oraz bezpośredni wpłyną na jego życie z uwagi na ukazane następstwa. W dalszej części skarżący przedstawił argumentację uzasadniającą przedstawione zarzuty naruszenia u.p.z.p.