Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Powiatu Krośnieńskiego z dnia 27 września 2021 r. nr XXX/229/2021 w przedmiocie ustanowienia Medalu Starosty Krośnieńskiego "Zasłużony dla Powiatu Krośnieńskiego" - postanawia - I. umorzyć postępowanie sadowe; II. zasądzić od Powiatu Krośnieńskiego na rzecz strony skarżącej Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
W dniu 27 września 2021 r. Rada Powiatu Krośnieńskiego, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 21 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm. - zwana dalej "u.s.p.") podjęła uchwałę w sprawie ustanowienia Medalu Starosty Krośnieńskiego "Zasłużony dla Powiatu Krośnieńskiego" oraz zasad jego przyznawania.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Wojewoda Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając swe stanowisko wskazał, że uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego w sprawie honorowego obywatelstwa są niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Zgodnie z wykładnią sądów administracyjnych rada gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym - oprócz honorowego obywatelstwa gminy - może nadawać także inne tytuły honorowe, szczególnie tytuł zasłużonego dla gminy, również w oparciu o skonkretyzowanie regulacji w tym zakresie w statucie gminy lub/i w odpowiedniej uchwale rady gminy jako aktach prawa miejscowego.
Wojewoda zaznaczył, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.
Wojewoda wskazał, że samorząd powiatowy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieposiadającego umocowania w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Materialnoprawna podstawa do działania rady powiatu w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać wprost z zapisów ustawy (delegacji ustawowej) i nie może być oparta na ogólnych przepisach zawartych w ustawach. Zasada ta wynika z art. 40 ust. 1 u.s.p. zgodnie z którym powiat na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze powiatu. Upoważnienie może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej.
Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że nadawanie honorowego obywatelstwa przynależne jest ustawowo tylko radzie gminy jako organowi stanowiącemu na szczeblu gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego. Honorowy obywatel może być ustawowo tylko honorowym obywatelem gminy na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jako ustawy ustrojowej. Nie może być honorowego obywatela powiatu czy województwa. Ustawy o samorządzie powiatowym czy o samorządzie województwa nie przewidują tego rozwiązania. Ani art. 4 ust. 1 pkt 21 u.s.p. ani art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa nie zawierają wprost czytelnej delegacji - jak ustawa o samorządzie gminnym - do nadawania przez radę powiatu czy województwa honorowego obywatelstwa odpowiednio powiatu czy województwa.
Zdaniem strony skarżącej brak jest jednoznacznego upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego dotyczącego nadawania "honorowego obywatela" czy "zasłużonego dla powiatu". Dodatkowo ustanowienie medalu wymagałoby spełnienia warunków art. 3 ust. 3 lub art. 4 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. z 2016 r., poz. 38). Ustawodawca bowiem pozostawił do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego stanowienie przepisów prawa miejscowego w zakresie wskazanym w tej ustawie. Kompetencja ta została ograniczona, gdyż ustawodawca wprowadził wymóg uzyskania opinii w przypadku ustanawiania wzorów symboli, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. Z kolei w art. 6 ust. 1 powołanej ustawy ustawodawca określił, że ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta RP.