Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant: Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. F. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nabytą z mocy prawa przez gminę nieruchomość gruntową zajętą pod drogę gminną postanawia umorzyć postępowanie.
S. F. wniósł w dniu 27 października 2004 r. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wypłaty odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość położoną w G. przy ul. [...] stanowiącą działkę nr. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że od 2001 r. Prezydent Miasta, mimo licznej korespondencji w tej sprawie i wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., nadal pozostaje w bezczynności z załatwieniem tego wniosku.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wskazał, że Wojewoda decyzją z dnia 5 czerwca 2002 r. Nr [...] stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy za odszkodowaniem nieruchomość położona w G. przy ul. [...] stanowiąca działkę nr, będąca współwłasnością J. T., K. T. i S. F.. Współwłaściciele nieruchomości wnioskiem z dnia 9 lipca 2002 r. wystąpili o wypłatę odszkodowania. Przypuszczalny termin załatwienia tego wniosku określono na IV kwartał 2004 r., a 12 listopada 2004 r. zlecono wycenę nieruchomości. Pismem z dnia 12 stycznia 2005 r. Prezydent Miasta, działający jako starosta na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. zwrócił się do Wojewody o wyznaczenie innego organu do prowadzenia sprawy o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę na własność Gminy.
Skarżący w piśmie z dnia 2 lutego 2005 r. skierowanym do Wojewody wskazał, że wniosek z dnia 12 stycznia 2005 r. jest wadliwy, bowiem nie przywołuje żadnego z punktów art. 26 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje:
Wojewoda decyzją z dnia 5 czerwca 2002 r. Nr [...] stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy za odszkodowaniem nieruchomość położona w G. przy ul. [...] stanowiąca działkę nr, będąca współwłasnością J. T., K. T. i S. F., zajęta pod drogę. W dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta była zajęta pod drogę lokalną miejską i zgodnie z art. 73 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. W decyzji wskazano, że za nieruchomości przejęte w trybie art. 73 tej ustawy przysługuje odszkodowanie, które jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.
Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) - art. 129 ust. 1 stanowi, iż organem właściwym o ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Prezydent Miasta pełni jednocześnie funkcję starosty.
W uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 Naczelny Sąd Administracyjny (ONSA 2003/4/115) wskazał, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W uzasadnieniu powyższej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może pełnić rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., realizującego interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Jednostka ta, jako osoba prawna, może być także stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące winny bronić jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, gmina ta jest stroną niniejszego postępowania. Ta rola procesowa gminy nie może ulec zmianie tam, gdzie organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy będącej stroną postępowania i jako organ rozpoznający sprawę. Prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), sprawującym równocześnie funkcję organu gminy. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, uznać należy za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Podlega on zatem wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, prezydent miasta jest więc także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że w tym przypadku zachodzi również określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.) w tej sytuacji znajduje odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a, a sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.