Skarga kasacyjna na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej
Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2002/13 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie strona 1/6

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2002/13 po rozpoznaniu skargi Gminy L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Wojewoda O. stwierdził m.in., że grunty Skarbu Państwa położone w obrębie [...], Gmina L. oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...],[...],[...],[...] nieposiadające urządzonej księgi wieczystej, stały się z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwa P., jako dotychczasowego zarządcy, zaś budowle i inne urządzenia znajdujące się na ww. działkach własnością tegoż przedsiębiorstwa, a nabycie ich prawa własności nastąpiło nieodpłatnie.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. Burmistrz L. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody O. podnosząc, że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], powstałe z podziału uwłaszczonej działki nr [...], stanowiły urządzoną, co najmniej od lat trzydziestych XX wieku, drogę polną a obecnie drogę gminną i nie stanowią infrastruktury kolejowej rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, a zatem uwłaszczenie [...]ww. działką stanowiło rażące naruszenie prawa.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody O. z dnia [...] czerwca 2009 r. w tej części.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Gmina L.. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą prawną jej wniosku jest art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych z 1985 r. Zdaniem Gminy istotną przeszkodą do uwłaszczenia przedmiotowych działek był fakt, iż w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej urządzona była na nich droga. Podniosła, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2013 r. ustalono, że w dacie poprzedzającej wydanie decyzji uwłaszczeniowej Starosta B. nieprawidłowo ustalił pozostawanie w trwałym zarządzenie [...] działki [...] z urządzoną i zaliczoną do dróg gminnych drogą. Podniosła także, iż uchwałą nr [...] z dnia [...]lutego 2008 r. zarząd Powiatu B. zaliczył istniejącą drogę do kategorii drogi gminnej. Podjęcie tej uchwały wskazuje, że uprzednio przedmiotowa droga istniała. Zdaniem Gminy L. ocena zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wymagała rozważenia wyłączenia z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych jako budowli przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowanego w pasie drogowym, zaś ustalenia decyzji uwłaszczeniowej pomijają sposób używania nieruchomości jako drogi publicznej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu było rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie był władny rozpatrywać sprawy co do istoty, takie bowiem ustalenia można uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ wskazał, iż w myśl art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...]nabycie na podstawie z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego gruntów następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty, zaś nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje nieodpłatnie. Zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl zaś art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, iż z zaświadczenia Starosty B. z dnia [...]lutego 2008 r. wynika, że działka nr [...]o pow. 2,8767 ha stanowiła w dniu [...] grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie D. Dyrekcji [...] - Dyrekcji Rejonowej w O. Fakt sprawowanego zarządu potwierdza również decyzja Burmistrza Miasta L. z dnia [...]kwietnia 1990 r. r. znak [...] ustalająca na rzecz D. Dyrekcji [...] opłatę roczną za 1990 r. z tytułu zarządu gruntami położonymi w L., w tym m.in. działką nr [...]. Tym samym w dniu [...] grudnia 1990 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, natomiast Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] przysługiwało prawo zarządu do tej nieruchomości. W odniesieniu do twierdzenia, iż przedmiotowe działki powstałe z podziału uwłaszczonej działki nr [...], stanowiły drogę wskazał, że dopiero w dniu [...]lutego 2008 r. Zarząd Powiatu B. wydał uchwałę nr [...]w sprawie wydania opinii dotyczącej zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej przebiegającej przez teren Gminy L., w której zaopiniowano pozytywnie wniosek Urzędu Miejskiego w L. w sprawie zaliczenia drogi na odcinku od ul. [...] do ul. [...], wzdłuż torów [...], o długości ok. 930 m, do kategorii drogi gminnej. Uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie ustalenia przebiegu ulicy [..] w L., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr 26, poz. 947, ustalono, że ul. [...] przebiega od ul. [...] do ul. [...], zaś Uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w sprawie zaliczenia drogi położonej na terenie Gminy L. do kategorii dróg gminnych, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa O. z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr 38, poz. 1334, ulicę o długości ok. 930 m, położoną na odcinku od ul. [...] do ul. [...], wzdłuż torów [...], zaliczono do kategorii dróg gminnych. Uchwałą Zarządu Województwa O. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie nadania numerów drogom gminnym na terenie województwa o., ulicy tej nadano numer [...] O. Z ww. dokumentów wynika zatem, że ulica [...], na odcinku obecnych działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], została zaliczona do kategorii dróg gminnych dopiero w 2008 r. natomiast w dniu [...] grudnia 1990 r. nie stanowiła drogi publicznej. Nie można zatem stwierdzić, że organy drogowe sprawowały zarząd tymi działkami w ww. dniu, co uniemożliwiałoby stwierdzenie uwłaszczenia. Jednocześnie z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działek nr [...], nr [...] i nr [...], wynika, że właścicielem ww. nieruchomości jest Gmina L., przy czym podstawą wpisu prawa własności Gminy była decyzja Starosty B. z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...], sprostowana postanowieniem dnia [...] października 2009 r. znak [...], zezwalająca na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z pkt III ww. decyzji działki [...], nr [...], nr [...]i nr [...]stały się z mocy prawa, z dniem kiedy ta decyzja stała się ostateczna (tj. [...] sierpnia 2009 r.) własnością Gminy L. Ponieważ uwłaszczenie w trybie art. 200 ww. ustawy następowało z mocy prawa w dniu [...] grudnia 1990 r., zatem na uwłaszczenie nie mogła mieć wpływu decyzja administracyjna wywołująca swój skutek dopiero w roku 2009 r. Dlatego też ww. decyzja Starosty B. z dnia [...]czerwca 2009 r. nie miała wpływu na uwłaszczenie. Dodatkowo wskazano, że na fakt uwłaszczenia nie miało również wpływu postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Decyzja wydana na podstawie art. 73 ww. ustawy wywołuje bowiem skutek prawny dopiero na dzień [...] stycznia 1999 r. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących, iż w dniu [...] grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość była drogą publiczną. Odnosząc się zatem do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, iż na podstawie przepisów ustawy z 1985 r. o drogach publicznych odpowiednie organy drogowe zarządzały z mocy prawa tylko drogami publicznymi (por. rozdział 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r.), a tym samym nie było przeszkód, aby [...] posiadały w zarządzie grunt zajęty pod drogę niepubliczną. Brak jest tym samym podstaw do podważenia dowodów, na podstawie których Wojewoda O. ustalił istnienie w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu na rzecz [...]. Uzyskanie przez drogę statusu drogi publicznej wymaga bowiem zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych zgodnie z przepisami ustawy z 1985r. o drogach publicznych. Nie można tym samym domniemywać, na podstawie samego tylko sposobu użytkowania nieruchomości jako urządzonej drogi, posiadania przez ul. [...]w L. statusu drogi publicznej przed dniem zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych na mocy ww. uchwały z dnia Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Skoro zaś organ potwierdza zaistnienie przesłanek uwłaszczeniowych na dzień [...] grudnia 1990 r., z którą to również datą powstaje prawo użytkowania wieczystego (w razie zaistnienia tych przesłanek), to nie można podzielić stanowiska wnioskodawcy, iż istnienie drogi niepublicznej na przedmiotowych działkach wyłączało możliwość ich uwłaszczenia z dniem [...] grudnia 1990r. Późniejsze w stosunku do daty uwłaszczenia zdarzenia prawne, w tym zaliczenie drogi niepublicznej do kategorii dróg publicznych gminnych, nie może mieć wpływu na ocenę istniejącego w dniu w tym dniu stanu faktycznego i prawnego, który warunkuje potwierdzenie uwłaszczenia.

Strona 1/6