Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2394/11 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wniosku o zgodę na nabycie nieruchomości pod budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. W. na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 180 /sto osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 2394/11 oddalił skargę T. W. na decyzję Ministra Gospodarki z [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r., nr [...] na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wniosku o zgodę na nabycie nieruchomości położonych w Krakowie w dzielnicy [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że powyższe zezwolenie nie miało cech decyzji administracyjnej, tym samym nie można domagać się stwierdzenia jego nieważności. Ponadto, wnioskodawczyni nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania, gdyż zezwolenie to nie kreowało żadnych praw i obowiązków dla jej poprzedników prawnych, a tym samym dla niej.
Podstawę prawną powołanego zezwolenia Ministra Górnictwa stanowił dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Regulował on materię realizacji planów narodowych, zwłaszcza inwestycyjnych, wymagających prawa rozporządzania określonymi terenami. Zgodnie z art. 4 dekretu, jeżeli wykonawcy narodowych planów gospodarczych nie mogli uzyskać niezbędnej na ten cel nieruchomości w trybie określonym w art. 3, byli uprawnieni do nabycia nieruchomości od osób fizycznych i prawnych niebędących wykonawcami planów gospodarczych. Dlatego też, wykonawcy planów mieli w tej sytuacji obowiązek uzyskać zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Wydanie tego zezwolenia poprzedzone było jednak obowiązkiem uzyskania - ze strony ubiegającego się o zezwolenie na nabycie nieruchomości - szeregu dokumentów, co wynikało z art. 7 ust. 3 dekretu. I tak, wykonawca narodowego planu gospodarczego zobligowany był uzyskać: 1) zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku, stwierdzające jednocześnie, że starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3, nie dały wyniku bądź też, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości określonej we wniosku; 2) odpis opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej; 3) zaświadczenie prezydium wojewódzkiej rady narodowej, co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku; 4) plan lub szkic sytuacyjny nieruchomości z wymienieniem powierzchni przeznaczonej do nabycia i z oznaczeniem jej granic.
Udzielenie zezwolenia właściwego ministra na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości ustalało jedynie, że starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3 dekretu, nie dały wyniku, bądź też, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości określonej we wniosku. Zezwolenie to nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach właściciela nieruchomości (parceli [...]), lecz nadawało pewne uprawnienia jednostce gospodarki uspołecznionej - tu Instytutowi [...] w K. Uprawnienie to przejawiało się w możliwości złożenia wniosku o wyrażenie zgody, przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na nabycie nieruchomości. Po otrzymaniu tej zgody, wykonawca narodowego planu gospodarczego miał możliwość nabycia nieruchomości w drodze umowy sprzedaży. W oparciu o zezwolenie Przewodniczącego wykonawca planu był zobowiązany wezwać posiadacza nieruchomości do odstąpienia mu nieruchomości objętej zezwoleniem za cenę, którą zgodnie z przepisami dekretu wykonawca planu określił, a jego organ naczelny zatwierdził. Przepis art. 8 dekretu przewidywał 15 dniowy termin do dokonania wezwania na zawarcie umowy o nabycie nieruchomości. Niezawarcie w tym terminie umowy dawało uprawnienie wykonawcy planu do nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Biorąc więc po uwagę przebieg i charakter czynności, zmierzających do nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej, a w przypadku braku zgody właściciela na jej sprzedaż do jej wywłaszczenia, podniesienia wymaga, iż zezwolenie z [...] lipca 1954 r. nie spełniało zarówno cech decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), jak również w art. 104 § 2 kpa. Zgodnie z art. 72 ust. 1 w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często jak zajdzie potrzeba, zgodnie zaś z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. O tym, że zezwolenie Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r. miało cechy decyzji administracyjnej nie przesądza także przywoływana przez skarżącą uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08. Przeciwnie, mówi się tam o czynnościach poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe, a nie o odrębnym postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym postępowanie wywłaszczeniowe. Tak więc, zarówno zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości, jak i zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie przez wykonawcę planu gospodarczego określonej nieruchomości było elementem poprzedzającym ewentualną decyzję o wywłaszczeniu. Stanowiły one więc jeden z etapów postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego przepisami omawianego dekretu, bez którego nie mogłoby ono dojść do skutku, jednakże bez wątpienia nie było to odrębne postępowanie administracyjne.