Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2059/11 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2059/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] Burmistrz Gminy W. ustanowił na rzecz Z. Ł. na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m² (w innych decyzjach wskazuje się także powierzchnię [...] m²), położonego przy ul. [...] w W., oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], ustalając czynsz symboliczny w wysokości [...] zł, stanowiący 0,3% wartości gruntu ustalonej na kwotę [...] zł. Grunt ten był częścią nieruchomości objętej regulacją dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej powoływanego jako dekret warszawski). Własność nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu warszawskiego przeszła na gminę m.st. Warszawy z dniem 21 listopada 1945 r., a w 1950 r., w związku z likwidacją gmin, na Skarb Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość ponownie stała się własnością gminną.
W dniu 20 kwietnia 1948 r. dotychczasowi właściciele nieruchomości, I.
i M.G., złożyli wniosek o ustanowienie własności czasowej z czynszem symbolicznym, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Wniosek ten Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie załatwiło odmownie, najpierw orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1955 r., następnie, po uchyleniu tego orzeczenia w toku postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...]marca 1968 r. Ta ostatnia decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1971 r.
Po rozpoznaniu wniosku M. G. o stwierdzenie nieważności ostatnio powołanych decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r. stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca
1968 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 1971 r., w częściach dotyczących sprzedanych w budynku przy ulicy [...] lokali mieszkalnych oraz przypadających właścicielom lokali udziałów we współwłasności w częściach budynku i jego urządzeń służących do wspólnego użytku, a także gruntu oddanego nabywcom lokali mieszkalnych użytkowanie wieczyste, wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.
W uzasadnieniu tej decyzji organ zwrócił uwagę na zmiany ewidencyjne i własnościowe dotyczące nieruchomości, jakie nastąpiły po wpisaniu w dniu 16 stycznia 1971 r. prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. I tak z jej części o powierzchni [...] m2 utworzono działkę ewidencyjną nr [...], na której znalazł się budynek mieszkalny i dla której utworzono księgę wieczystą nr [...]. Z kolei pozostała niezabudowana część nieruchomości, o powierzchni [...] m2 została włączona do większej działki o nr [...], położonej przy ulicy [...], dla której nie założono księgi wieczystej. Ponadto we wspomnianym budynku sprzedano trzy lokale mieszkalne wraz ze związanymi z prawem odrębnej własności lokali udziałami we współwłasności budynku oraz udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał, że zdarzenia te wywołały nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm., kolejne teksty jednolite zostały opublikowane w Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. oraz w Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.) i dlatego w tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Polegało ono na tym, że organy odmawiając przyznania własności czasowej uwzględniły okoliczności, które z punktu widzenia obowiązujących wówczas przepisów nie miały w rozpatrywanym zakresie znaczenia. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wyraził mianowicie pogląd, że podstawą wydania decyzji był jedynie art. 7 dekretu warszawskiego, który na organy nakładał obowiązek zbadania wyłącznie przeznaczenia gruntu w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.