Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kędzierzyn - Koźle od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 75/12 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle z dnia 30 listopada 2011 r., nr XV/190/11 w przedmiocie opinii w sprawie wniosku o umieszczenie w sali konferencyjnej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla krzyża jako symbolu religijnego oddala skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Op 75/12, po rozpatrzeniu skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 30 listopada 2011 r. Nr XV/190/11 w przedmiocie wyrażenia opinii Rady Miasta w sprawie wniosku części radnych o umieszczenie w sali konferencyjnej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla krzyża jako symbolu religijnego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla na sesji w dniu 30 listopada 2011 r. podjęła zaskarżoną uchwałę, jako podstawę prawną swojego działania wskazując § 22 ust. 1 pkt 5 Statutu Gminy Kędzierzyn-Koźle, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla nr VI/50/2003 z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kędzierzyna-Koźla (Dz. Urz. Woj. Opols. nr 27, poz. 641, ze zm.). W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta pozytywnie zaopiniowała wniosek części radnych o umieszczenie w sali konferencyjnej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla symbolu religijnego krzyża. W § 2 ust. 1 postanowiła, że uchwała zostanie przekazana Prezydentowi Miasta Kędzierzyna-Koźla, jako wykonującemu uprawnienia organu wykonawczego gminy Kędzierzyn-Koźle do gospodarowania budynkami Urzędu Miasta, zaś w § 3 stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji na stronie internetowej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla w Biuletynie Informacji Publicznej.
Wojewoda Opolski powołując się na art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 30 listopada 2011 r. z powodu istotnego naruszenia prawa. Organ nadzoru podał, że z protokołu (Nr XV/11) z sesji Rady, która odbyła się 30 listopada 2011 r. wynika, iż przedmiotowa uchwała została podjęta w głosowaniu tajnym, pomimo zastrzeżeń radcy prawnego obecnego na sesji, który zwrócił radnym uwagę, że przeprowadzenie głosowania tajnego nad wymienioną wyżej uchwałą narusza art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda Opolski wywodził, że zgodnie ze wskazanym jako podstawa prawna § 22 ust. 1 pkt 5 Statutu Gminy Kędzierzyn-Koźle Rada oprócz uchwał w sprawach należących do jej kompetencji określonych w ustawach może podejmować także uchwały zawierające opinię obejmujące oświadczenia wiedzy oraz oceny. Jednakże art. 14 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Organ dowodził, że w analizowanej sprawie żadna norma rangi ustawowej nie zezwala Radzie Miasta na głosowanie w przedstawionej sprawie w trybie tajnym, a zatem należało uznać, że Rada podjęła przedmiotową uchwałę z naruszeniem art. 14 ustawy o samorządzie gminnym przesądzającym o wymogu jawnego głosowania nad uchwałami. Wojewoda Opolski stwierdził, że podjęcie przedmiotowej uchwały w trybie głosowania tajnego jest sprzeczne z konstytucyjną i ustawową zasadą jawności działalności organów władzy publicznej. Podniósł nadto, że art. 61 Konstytucji stanowi gwarancję do uzyskiwania przez obywateli informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje, zgodnie z ust. 2, dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, a ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Rada gminy jest organem władzy publicznej, zatem wskazane regulacje mają do jej działalności zastosowanie w pełni. Zasada jawności została również sformułowana w art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, zaś ust. 2 przywołanego przepisu stanowi, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów organów gminy i komisji rady gminy. W uzupełnieniu przedstawionej argumentacji Wojewoda Opolski wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które szeroko ujmuje zasadę jawności i za niezgodne z prawem uznaje podejmowanie uchwał w głosowaniu tajnym bez umocowania ustawowego. Równocześnie organ nadzoru zgodził się ze stanowiskiem, wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Op 567/07, LEX nr 494389), że uchybieniu wymaganemu trybowi podejmowania uchwał i naruszeniu zasady jawności nie można przypisać waloru nieistotnego naruszenia prawa, zwłaszcza że nie można domniemywać, czy głosowanie zgodne z prawem dałoby taki sam wynik. O "istotności" naruszenia prawa stanowi i to, że przeprowadzenie głosowania tajnego łamie ustawową i konstytucyjną zasadę jawności.