Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1628/14 w sprawie ze skargi E. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia miejsc pod groby na cmentarzu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. K. na rzecz Prezydenta Miasta R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1628/14 oddalił skargę E. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie udostępniania miejsc pod groby na cmentarzu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Zarządzeniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm., dalej: "u.o.c."), Prezydent Miasta [...] wyraził zgodę na udostępnienie osobie żyjącej, na cmentarzach komunalnych w [...] jednego miejsca pod grób oraz ustalił, że miejsca grzebalne udostępniane będą jedynie mieszkańcom Miasta [...] (§ 1 ust. 1 i 2 zarządzenia). Wykonanie zarządzenia powierzył Dyrektorowi Zarządu Zieleni Miejskiej w [...] (§ 2 zarządzenia).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, E. K. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej zarządzenie narusza przepisy art. 140, ewentualnie art. 348 w zw. z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm., dalej: "k.c.") oraz art. 10 ust. 1 u.o.c., bowiem błędnie stanowi, że nie ma ona prawa do przeniesienia na rzecz podmiotu trzeciego przysługujących jej uprawnień do grobu. Skarżąca podniosła, że przepis art. 10 ust. 1 u.o.c. określa wyłącznie krąg osób uprawnionych do miejsca grzebalnego, w którym został już dokonany pochówek. W innych przypadkach prawo do miejsca pod grób jest prawem zbywalnym i może być w sposób dowolny przenoszone na osoby trzecie. Mające pierwotnie majątkowy charakter uprawnienie do dysponowania grobem przybiera postać prawa niemajątkowego i nieprzenoszalnego dopiero z chwilą pochowania w grobie zwłok ludzkich. Ponadto zdaniem strony skarżącej kwestionowanym zarządzeniem Prezydent naruszył przepisy art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g., gdyż wskazane normy nie dają podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organ wykonawczy gminy.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.
Podał, że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego i nie reguluje kwestii przenoszenia praw do grobu. Podjęte zostało w sprawie udostępniania osobom żyjącym miejsc pod groby na cmentarzach komunalnych, gdyż z uwagi na charakter miejsca grzebalnego brak jest podstaw do udostępniania osobie więcej niż jednego miejsca grzebalnego. W 2012 r. skarżącej zostało udostępnione miejsce pod grób murowany na okres 20 lat, za które uiściła opłatę. Obecnie chce ona przenieść prawa do korzystania z gruntu pod grób na rzecz swojej sąsiadki, jednakże kwestia ta nie jest przedmiotem kwestionowanego zarządzenia.
Zdaniem organu zaskarżone zarządzenie nie narusza wskazanych w skardze przepisów k.c., gdyż z prawa do grobu nie wynika prawo własności lub posiadania. Właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowane jest miejsce pod grób jest Gmina Miasto [...], zaś skarżąca jest tylko i wyłącznie użytkownikiem tego miejsca. Bez znaczenia pozostaje w tym przypadku fakt wykonania części podziemnej grobowca, gdyż grób taki nie stanowi przedmiotu odrębnej od gruntu własności. Stąd też miejsce pod grób nie jest rzeczą w rozumieniu k.c. i nie może być przedmiotem obrotu rynkowego, bo nie taki jest jego cel. Zbycia miejsca grzebalnego innej osobie nie przewiduje również u.o.c. W myśl przepisów tej ustawy, osobą, która może korzystać z miejsca grzebalnego jest wyłącznie osoba, która uiściła opłatę za to miejsce i jej rodzina. Po uiszczeniu opłaty, jeżeli w tym czasie osoba uprawniona zmieni decyzję, może jedynie oddać miejsce z powrotem zarządcy cmentarza, lecz nie może zbyć go innej osobie.