Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 619/15 w sprawie ze skargi O. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od O. S.A. w W. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 619/15, po rozpoznaniu skargi O. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia - 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja w części określonej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1959 r. Prezydium Rady Narodowej w W., po rozpoznaniu wniosku H. A. J., odmówiło przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. R. Nr [...] nr hip. K. we wsi K. [...] nr rej hip. [...] dz. Nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że teren przeznaczony jest pod budowę przemysłową.
Wnioskiem z dnia 3 lipca 2001 r. B. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1959 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1959 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpoznaniu wniosku B. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2002 r.
Wyrokiem z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2205/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. Z., uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności nie może oprzeć się na domniemaniu, iż decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] wydana była zgodnie z prawem, skoro pewnych dokumentów nie udało się odnaleźć, a istnieją dowody pośrednie świadczące o nieprzestrzeganiu obowiązujących przepisów prawa. Organ winien ustalić, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania, a zatem zebrać kompletny materiał dowodowy. Odręczna notatka bez oznaczenia, kto ją sporządził i kiedy, stanowiąca, że nieruchomość przy ul. R. [...] przeznaczona jest pod budownictwo przemysłowe nie może stanowić dokumentu potwierdzającego zgodność z dokumentami, na podstawie których odmówiono przyznania prawa własności czasowej.
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1959 r. Minister wskazał, że w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia administracyjnego przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem Generalnym na lata 1955-1965 zatwierdzonym przez Prezydium Rządu w dniu 2 lipca 1956 r., zgodnie z którym nieruchomość ta znajdowała się na terenie przewidzianym pod zabudowę skupioną. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ww. plan nie mógł stanowić wyjaśnienia dotyczącego przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Przy tym w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia administracyjnego obowiązywał dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109), który przewidywał, plany zagospodarowania, które uprawomocniły się przed dniem wejścia w życie tego dekretu i pozostają w mocy. Powyższe oznacza, że obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego na dzień wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1959 r. był Ogólny plan zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., albowiem ustalono, że Archiwum Państwowe W. nie dysponuje miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z lat 1947-1950 dla gruntów obejmujących przedmiotową nieruchomość. W związku z powyższym uprawniony geodeta dokonał naniesienia przedmiotowej nieruchomości na wydruk stanowiący fragment mapy ww. planu celem ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. W wyniku tego naniesienia ustalono, że nieruchomość objęta kontrolowanym orzeczeniem administracyjnym znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę luźną lub grupową o 2 kondygnacjach. Jednocześnie zweryfikowano znajdującą się w aktach notatkę o wydaniu dla przedmiotowej nieruchomości zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] dla P. i ustalono na podstawie opracowania sporządzonego przez uprawnionego geodetę, że wskazany w decyzji lokalizacyjnej teren nie obejmował przedmiotowej nieruchomości. Z tego względu organ stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1959 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., albowiem nie wyjaśniono przed jego wydaniem czy korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez właściciela było sprzeczne z jej przeznaczeniem w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Minister stwierdził, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia, że zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., albowiem prawo wieczystego użytkowania gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] ustanowione zostało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) decyzją ostateczna Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...] na rzecz P., której następcą jest T. S.A. W odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...], na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385), zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz W. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez W. prawa własności tej działki. Minister wskazał, że nie nastąpił również obrót cywilnoprawny w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...]. Zdaniem Ministra, okoliczność, że ww. działki znajdują się we własności lub użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że orzeczenie administracyjne odmawiające byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., albowiem dokonując oceny w tym kontekście bierze się pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem.