Skarga kasacyjna na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty
Uzasadnienie strona 5/7

Podsumowując, skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne będzie rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Usprawiedliwiony jest bowiem kluczowy dla wyniku sprawy zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy zabużańskiej. Podstawy proceduralne są w rozpoznawanej sprawie jedynie konsekwencją wadliwej wykładni prawa materialnego. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji dla uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej konieczne jest spełnienie przez właściciela nieruchomości warunku określanego w orzecznictwie jako warunek repatriacji, przesiedlenia, a dokładniej - warunek powrotu byłego właściciela nieruchomości położonej na "byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" na terytorium "w obecnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę warunek ten nie jest, jak stwierdził Sąd, warunkiem pozaustawowym, nieistniejącym, czy jak podnoszą skarżący warunkiem jedynie dorozumianym. Na jego istnienie wskazuje bowiem zarówno literalne brzmienie art. 1 ustawy zabużańskiej (wykładnia językowa), jak również cel i sens ustawy, czyli jej ratio legis (wykładnia celowościowa), a także analiza historyczna wcześniejszych regulacji prawnych (wykładnia historyczna). Rezultat tych metod wykładni prowadzi do jednoznacznego rezultatu, a mianowicie, że warunek powrotu na terytorium Polski w jej obecnych granicach właściciela nieruchomości pozostawionej na Kresach jest konieczny dla przyznania uprawnienia przewidzianego ustawą z 8 lipca 2005 r. Pogląd ten zresztą jest dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z 9 października 2014 r. I OSK 2763/13 i z 7 lipca 2017 r. I OSK 2488/16, a także z 15 stycznia 2019 r. I OSK 462/17, z 27 lutego 2020 r. I OSK 1794/18 czy z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 3343/19).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy z 8 lipca 2005 r. którą uregulowano kompleksowo prawa Zabużan i ich następców prawnych, określony został w art. 1, 2 i 3. Tak więc określa ona zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie wymienionych w niej układów republikańskich (art. 1 ust. 1 pkt 1 -3), umowie z dnia 6 lipca 1945 r. (art. 1 ust. 1 pkt 4), bądź umowie granicznej z 15 lutego 1951 r. (art. 1 ust. 1a). Przepisy ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2). W myśl art. 2 tej ustawy (przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. SK 11/12) prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1. Artykuł 3 ust. 2 zd. 1 stanowi zaś, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom, albo niektórym wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (posiadają obywatelstwo polskie). Analizując treść powyższych regulacji należy stwierdzić, że przesłanka przesiedlenia ujęta jest w art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej poprzez odwołanie się do układów republikańskich. Na ich podstawie bowiem doszło do masowych przesiedleń ludności z terytorium Kresów Wschodnich na terytorium Polski w jej obecnych granicach. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie rekompensaty wszystkim właścicielom nieruchomości położonych na Kresach będących w momencie wybuchu wojny obywatelami polskimi, czy też ich spadkobiercom, bez względu na ich powrót do kraju w jego nowych powojennych granicach, to nie zachodziłaby jakakolwiek potrzeba wymieniania w przepisie art. 1 układów republikańskich czy w art. 1 a umowy z 15 lutego 1951 r. o zamianie odcinków terytoriów państwowych. Ta ostatnia bowiem także skutkowała przymusowymi przesiedleniami ludności w ramach tzw. Akcji H -T na terytorium Polski. Na sens odwołania w ustawie do układów republikańskich i wymienionych umów wskazuje judykatura (por. ww. orzeczenia NSA). Wyjaśnić należy, że przepisów prawa nie można wykładać w taki sposób, że pewne zawarte w nich zwroty, wyrażenia, czy tak jak w tym przypadku odesłania (do umów republikańskich) pozbawione byłyby znaczenia. Tym bardziej, że przepis art. 1 ust. 1 wyraźnie stanowi o zasadach realizacji prawa do rekompensaty "z tytułu pozostawienia nieruchomości (...) w wyniku wypędzenia z byłego terytorium RP lub jego opuszczenia w związku z wojną dokonanego na podstawie (...)". Określenie "dokonanego na podstawie" wyraźnie i wprost nawiązuje do umów, które skutkowały masowymi i przymusowymi przesiedleniami osób narodowości polskiej i żydowskiej z byłego terytorium RP na terytorium Polski w powojennych granicach. Wprawdzie art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że "[p]rzepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", to jednak przypadek poprzednika prawnego skarżących nie jest tym, którego dotyczy dyspozycja art. 1 ust. 2 ustawy. Nielogicznym byłoby przyjęcie, że ustęp 1 obejmuje podmioty, które utraciły nieruchomość wskutek "wypędzenia" lub "opuszczenia" terytorium "dokonanego na podstawie" enumeratywnie wymienionych przypadków przymusowych przesiedleń do Polski w jej nowych granicach, czyli przesiedlonych, a ustęp 2 obejmuje podmiotowo wszystkich pozostałych właścicieli mienia w tym także tych, którzy do kraju nie powrócili lub powrócić nie mogli. Nietrudno zauważyć, że przy takim rozumieniu ustępu 2, jakie zaprezentował Sąd pierwszej instancji, przepis ten miałby podmiotowo szerszy zakres niż ustęp 1, a co więcej obejmowałby on swoim zakresem także "repatriantów" z ustępu 1. Taki sposób redagowania tekstu prawnego byłby nielogiczny i pozbawiony sensu. Wystarczyłby bowiem wówczas jako jeden przepis właśnie ustęp drugi, bo pierwszy pozbawiony byłby znaczenia. Repatriantów dotyczyłby bowiem zarówno ustęp 1, jak i ustęp 2. Zauważyć należy, że stosownie do § 55 zasad techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. - Dz. U. z 2016, poz. 283) artykuł w tekście ustawy wyraża samodzielną myśl, a pomiędzy jego ustępami występują powiązania treściowe. Oznacza to, że artykuł 1 ustawy zabużańskiej i jego poszczególne ustępy (1,1a i 2) nie mogą być odczytywane niejako w oderwaniu od siebie, lecz muszą być interpretowane całościowo. Powyższego nie zmienia fakt, że ustęp 2 dodany został na dalszym etapie prac ustawodawczych. O tym, że nie obejmuje on właścicieli, którzy nie powrócili do kraju w jego nowych powojennych granicach, lecz odnosi się do tych, którzy powrócili, z tym że powrót ten nie nastąpił w procedurach przewidzianych w układach i umowie wymienionych w ustępie 1, lecz w innych warunkach, wskazuje właśnie proces legislacyjny i okoliczności związane z dodaniem ustępu 2 do pierwotnego projektu ustawy. Projekt rządowy nie zawierał ustępu drugiego. Do podmiotowego rozszerzenia zakresu ustępu 1 doszło w toku dalszych prac legislacyjnych, jednak lektura wytworzonych na tym etapie dokumentów (por. druki nr 4279 z 7 lipca 2005 r. i nr 4279-A z 8 lipca 2005 r. dostępne w opisie projektu w sip.lex, a także na stronach orka.sejm.gov.pl, szczegółowo zacytowane w uzasadnieniu wyroku NSA wydanym również 8 grudnia 2020 r. w sprawie I OSK 1918/19) nie potwierdza stanowiska skarżących, że "owo rozszerzenie mogło dotyczyć wyłącznie osób, które nie przemieściły się na obecne tereny Polski, gdyż - w przeciwnym wypadku - dokonana zmiana nie obejmowałaby wskazanego przez posła sprawozdawcę rozszerzenia podmiotowego wglądem katalogu osób uprawnionych opisanego w uzasadnieniu (ratio legis) głosowanego przez Sejm rządowego projektu ustawy" (vide: s. 9-10 odpowiedzi skarżących na skargę kasacyjną). Wręcz przeciwnie, z ww. dokumentów wynika, że przesłanka powrotu nie była podważana na etapie prac ustawodawczych, a w rozszerzeniu podmiotowym artykułu 1 ustępu 1 chodziło o osoby powracające do kraju poza procedurą wynikającą z umów republikańskich i umowy z 6 lipca 1945 r. przede wszystkim o osoby powracające z łagrów, czy w następstwie umowy z 25 marca 1957 r. między rządem PRL a rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. z 1957 r., Nr 47, poz. 222), która to umowa spowodowała w dziejach Polski kolejną falę repatriacji, określanej mianem "drugiej repatriacji". Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, zarówno na poziomie wykładni językowej art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, jak również celowościowej, że ustęp 2 obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości pozostawionych na Kresach, także tych, którzy nie powrócili na ziemie polskie (bez względu na okoliczności, które tę niemożność powrotu spowodowały). Oczywiście, Sąd dostrzega, że dodanie omawianego ustępu 2 do art. 1 zrodziło szereg innych wątpliwości interpretacyjnych, chociażby określenia ram czasowych warunku powrotu, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 23 października 2012 r. SK 11/12, nie uprawnia to jednak do jego odrzucenia czy pominięcia w procesie wykładni przepisów ustawy zabużańskiej. Wywodzenie zatem z art. 1 ust. 2 ustawy, że obejmuje on wszystkich właścicieli nieruchomości pozostawionych na Kresach z wyjątkiem tych ujętych w ustępie 1 jest niczym nieuzasadnione, podobnie jak rozpatrywanie ustępu 2 w całkowitym oderwaniu od ustępu 1. W konsekwencji przyjęcie na gruncie ustawy z 8 lipca 2005 r., że doszło do rezygnacji z przesłanki powrotu, wymagałoby nie tylko, jak podnosił Trybunał, wskazania ram czasowych przesiedlenia, ale także rewizji niekorzystnych rozstrzygnięć podjętych na tle wcześniejszych regulacji. W tej sytuacji oparcie się na fragmencie uzasadnienia wyroku Trybunału o sygn. akt SK 11/12, że ustawodawca zrezygnował z zawartej we wcześniejszych regulacjach zabużańskich przesłanki powrotu, w sytuacji gdy nie ona była w istocie przedmiotem badania Trybunału, także nie jest uprawnione. Przypomnieć też należy, że już tylko rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy o osoby powracające do Polski, ale nie repatriowane w procedurze umów republikańskich, w kierunku, jaki określił Sąd Najwyższy w uchwale z 10 kwietnia 1991 r., III CZP 84/90 (na osoby powracające, ale nie na podstawie układów republikańskich) było krytycznie oceniane na etapie procedury legislacyjnej (vide: opinia prawna do projektu Jana Morwińskiego dostępna w opisie projektu w Lex online), tym bardziej zatem rozszerzenie zakresu podmiotowego na wszystkich obywateli narodowości polskiej i żydowskiej bez względu na ich "przesiedlenie" i związany z tym powrót do Polski nie mogło pozostać niejako niezauważone w procesie legislacyjnym, "przejść bez echa", czy też zostać zamieszczone nieświadomie w ustępie 2 bez względu na cel ustawy. Podkreślić należy, że omawiana ustawa, normując ściśle określoną problematykę, sama w sobie stanowi akt szczególny, którego postanowień nie można wykładać w sposób rozszerzony i w ten sposób (nieprzewidziany zresztą przez ustawodawcę) niezasadnie powiększać krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania rekompensaty. Odwołując się do treści uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 11/13) wskazać trzeba, że skoro celem ustawy z 8 lipca 2005 r. jest wywiązanie się przez państwo polskie z zobowiązania PKWN, dotyczącego zrekompensowania obywatelom polskim strat w mieniu nieruchomym poniesionych na skutek przemieszczeń, związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej (art. 1 ust. 1 ustawy), to wykładnia przepisów tej ustawy musi być zgodna z generalnymi założeniami, jakie leżały u podstaw zawartych w 1944 r. umów republikańskich. Umowy te zaś spowodowały przemieszczenie się znacznej ilości osób na odległe od siebie tereny i to w warunkach bezpośrednio powojennych, co z kolei wymagało ustanowienia priorytetu. Było nim zapewnienie repatriowanym na obszar państwa polskiego osobom możliwości zagospodarowania się w nowym miejscu pobytu. Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę niezasadne jest nadmierne eksponowanie w charakterze rekompensaty jej odszkodowawczego charakteru. Owszem, ten element w konstrukcji rekompensaty występuje, co trafnie dostrzegł Trybunał, tym niemniej jest on spowodowany w istocie wyłącznie upływem czasu od realizacji umów republikańskich stanowiących źródło zobowiązania władz państwa polskiego do uregulowania w prawie wewnętrznym rozliczeń z obywatelami polskimi (narodowości polskiej i żydowskiej), którzy utracili mienie nieruchome w związku ze zmianą granic na skutek wojny, o ile zostali przemieszczeni (repatriowani) na terytorium państwa polskiego w obecnych granicach ustalonych w 1945 r. o czym nie wolno zapominać. To, że wskutek tej regulacji niejako przy okazji i dodatkowo, prawo to nabyły także inne osoby powracające (wypędzone czy zmuszone opuścić tereny byłej RP w innych okolicznościach poza ww. układami), nie może skutkować zmianą charakteru całej ustawy i takim rozszerzeniem jej stosowania, które spowoduje, że przeważy w niej albo pozostanie wyłącznie element odszkodowawczy. Innymi słowy, zmiana ustawodawcza polegająca na dodaniu ustępu drugiego do art. 1 ustawy nie zmieniła jej roli i celu. Celem obecnie obowiązującej ustawy (podobnie jak poprzednich regulacji dotyczących kwestii rozliczeń za mienie zabużańskie) nie jest bowiem przyznanie prawa do rekompensaty wszystkim obywatelom narodowości polskiej i żydowskiej posiadającym tytuł własności do nieruchomości położonych na terenach utraconych przez Polskę w wyniku zmiany granic w następstwie drugiej wojny światowej czy też ich spadkobiercom, co wprost wynika z dokumentów zawartych w opisie projektu. Celem tych regulacji było z jednej strony udzielenie pomocy socjalnej osobom, które w wyniku wypędzenia oraz innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić dawne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z drugiej wypełnienie zobowiązań publicznoprawnych (zawartych w tzw. umowach republikańskich z 1944 r. wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-3 ustawy zabużańskiej), dotyczących przyznania obywatelom polskim kompensacji w związku z utratą mienia nieruchomego pozostawionego na tych terenach. Koniecznymi przesłankami zaś, od których umowy republikańskie uzależniały przyznanie w prawie wewnętrznym kompensacji było, jak podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04 (OTK-A 2004/11/117), "w szczególności: posiadanie we wrześniu 1939 r. obywatelstwa polskiego (narodowości polskiej lub żydowskiej) oraz wymóg przemieszczenia się tychże obywateli polskich na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych powojennych granicach z zamiarem stałego zamieszkania. Ratio legis unormowań służących uzyskaniu kompensacji za utracone mienie nieruchome pozostawało w nierozerwalnym związku ze spełnieniem obu tych warunków i to kumulatywnie. Uzasadnieniem tak pomyślanej kompensacji było bowiem umożliwienie obywatelom polskim (i ich rodzinom) rozpoczęcia w miarę normalnego bytowania, w ślad za manifestowanym przywiązaniem do obywatelstwa polskiego, wyrażającym się wolą przemieszczenia się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych (i obecnych) granicach lub, co najmniej, wyrażeniem na to zgody." Sama zaś kompensacja wartości pozostawionego mienia przez państwo polskie nie miała i nadal nie ma, jak wskazywał Trybunał, natury i cech stricte odszkodowania (w znaczeniu cywilnoprawnym), ale sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Wprawdzie powyższy wyrok wydany został na tle oceny konstytucyjności przepisów uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 39 ze zm.), gdzie uprawnienie Zabużan realizowano w oparciu o prawo zaliczenia, to jednak ocena tego uprawnienia jako swoistego prawa majątkowego o charakterze publicznoprawnym z dominującym elementem socjalnym nadal pozostaje aktualna, choć niewątpliwie w świadczeniach tych, jak wyjaśniono wyżej, pewien element odszkodowawczy również występuje. Uwzględniając zatem historyczne uwarunkowania, w jakich powstało zobowiązanie Państwa do uregulowania praw Zabużan związanych z utratą własności nieruchomości znajdujących się poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wspomniany socjalno-odszkodowawczy charakter prawa do rekompensaty przewidzianej ustawą z dnia 8 lipca 2005 r., aktualny zatem pozostaje pogląd o nierozerwalnym związku tego prawa z koniecznością przybycia byłego właściciela nieruchomości na obecne terytorium państwa polskiego. Wskazywał zresztą na to wyraźnie ustawodawca w uzasadnieniu projektu obecnie obowiązującej ustawy, wyjaśniając: [ź]ródłem tzw. uprawnień zabużańskich jest treść art. 3 ust. 6 każdego z układów zawartych we wrześniu 1943 roku pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządami Białoruskiej, Ukraińskiej i Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. Zgodnie z treścią wskazanych przepisów wartość pozostawionego po ewakuacji dobytku, w tym również pozostawionych nieruchomości zwraca się ewakuowanym według oceny ubezpieczeniowej zgodnie z ustawami obowiązującymi w państwie polskim i odpowiednio w republice będącej stroną zawartego układu. Zawarte układy stanowiły formę zobowiązania się państwa polskiego do udzielenia pomocy przesiedleńczej określonym w tych umowach osobom, wskazując jednocześnie, że szczegółowe zasady i tryb udzielenia tej pomocy będą określone w ustawach obowiązujących w Polsce. (...) Szczegółowe wymogi kształtujące krąg osób uprawnionych z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego zostały określone w art. 2 i 3 projektu ustawy. Proponowane przepisy w głównej mierze kontynuują rozwiązania obecnie obowiązujące, ponieważ warunki, jakie muszą spełniać osoby uprawnione zostały ukształtowane z zachowaniem postanowień uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 10 kwietnia 1991 roku (III CZP 84/190) zgodnie z którą "prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach pozostawionych nie wchodzących w skład obecnego państwa polskiego przysługuje obywatelom polskim zamieszkałym w dniu 1 września 1939 roku na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w dniu 1 września 1939 roku i zamieszkują w Polsce". Proponowane regulacje uwzględniają również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., zgodnie z którym warunek że tzw. umowy republikańskie jednoznacznie wiązały przyrzeczoną kompensację z wymogiem posiadania obywatelstwa polskiego oraz faktem przemieszczenia celem zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uprawniał ustawodawcę do nawiązania do wymogów objętych zobowiązaniami wskazanymi w umowach republikańskich. Ponadto wprowadzono regulacje, które pozwolą rozwiązać problemy powstające dotychczas na tle art. 2 ustawy z 121 grudnia 2003 r. (...).

Strona 5/7
Inne orzeczenia o symbolu:
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Inne orzeczenia z hasłem:
Inne
Inne orzeczenia sądu:
Naczelny Sąd Administracyjny
Inne orzeczenia ze skargą na:
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji