Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Zgierz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 403/15 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Zgierz z dnia 25 stycznia 2001 r. nr XXVIII/299/01 w przedmiocie określenia sieci dróg gminnych oddala skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 403/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Wojewody Łódzkiego stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Zgierz z dnia 25 stycznia 2001 r. nr XXVIII/299/01 w przedmiocie określenia sieci dróg gminnych w części dotyczącej pkt 27 załącznika do uchwały.
Sąd wskazał, że Wojewoda Łódzki wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w Zgierzu z dnia 25 stycznia 2001r., Nr XXVIII/299/01 w sprawie określenia sieci dróg gminnych w części dotyczącej pkt 27 załącznika do powyższej uchwały. Zarzucając naruszenie art. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pkt 27 załącznika do powyższej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zaliczenie danej drogi do kategorii gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Stosownie zaś do treści art. 2a ust. 2 ustawy, drogi wojewódzkie, powiatu lub gminy stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy. Własność działki pod drogą publiczną samorząd terytorialny nabywa przed podjęciem uchwały o nadaniu kategorii drogi publicznej, w przeciwnym przypadku uchwała dotknięta jest wadą nieważności. Przepisy nie przewidują automatycznego przejścia prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę na rzecz gminy z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu działki do kategorii dróg gminnych. Rada Gminy Zgierz podejmując uchwałę w sprawie określenia sieci dróg gminnych i oznaczając drogę gminną na działkach o nr 575 i 576 w obrębie Rosanów, określoną pod poz. 27 załącznika do uchwały naruszyła art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zgierz wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną.
Przytaczając treść art. 2 ust. 1, art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000r., nr 71, poz. 838 ze zm.) Sąd wskazał, że droga nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych z tego względu, że zgodnie z art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną zatem przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała zatem, która zalicza do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy.
Z prawidłowo ustalonych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych, jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie wynika, że Rada Gminy Zgierz nie dysponowała na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały i nadal nie dysponuje prawem własności gruntu, po którym przebiega droga gminna nr 120366E Rosanów - Rosanów Dolny - Dąbrówka. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego spornej nieruchomości jest w toku. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r., nr 133, poz. 872 ze zm.), podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 1 tej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte po drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający spełnienie przesłanek nabycia z mocy prawa własności, lecz dopóki nie zostanie wydana, jednostka nie może samodzielnie przesądzać kwestii własności. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że Rada Gminy Zgierz nie posiada stwierdzonego prawa własności nieruchomości, na której posadowiona jest droga - nr 120366E Rosanów - Rosanów Dolny - Dąbrówka.