Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 190/18 w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego nabycie praw i obowiązków z decyzji o przekształceniu praw użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 190/18 wydanym w trybie uproszczonym, oddalił skargę L. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] października 2017 r. nr SKO [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego nabycie praw i obowiązków z decyzji o przekształceniu praw użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z 5 września 2017 r. skarżąca spółka zwróciła się do Prezydenta W. o wydanie zaświadczenia "stwierdzającego nabycie przez N. sp. z o.o. z dniem 1 kwietnia 2016 r. praw i obowiązków z decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] października 2014 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej we W. przy ul. C., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]/2, AM - [...], obręb D., dla której Sąd Rejonowy dla W., prowadzi księgę wieczystą nr [...], a także w przedmiocie ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i rozłożenia opłaty na 10 rat" oraz stwierdzającego, że "L. sp. z o.o. nie jest zobowiązana do uiszczania rat z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynikających z powyższej decyzji".
Prezydent W. postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...]/2017 orzekł o odmowie wydania zaświadczenia.
Zażalenie na ww. postanowienie w zakreślonym terminie wniosła L. sp. z o.o. z siedzibą we W.
Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydanym [...] października 2017 r. postanowieniem, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie braku przez skarżącą spółkę własnego interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia. Stwierdzono, że żądanie wydania zaświadczenia nie "we własnej sprawie", lecz "w cudzej sprawie", stanowi jedną z przyczyn odmowy wydania zaświadczenia. Kolegium nie podzieliło przy tym stanowiska wnioskodawcy, zgodnie z którym przepis art. 481 § 1 k.c. "oddziałuje bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej spółki w kontekście stanowiska Prezydenta W. zawartego w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2017 r.". Powołując się na charakter i tryb podziału spółki uregulowany w art. 528 i nast. k.s.h., w tym regulację dotyczącą planu podziału (art. 534 k.s.h.), Kolegium stwierdziło, że plan podziału nie jest elementem prowadzonych przez organ I instancji ewidencji, rejestrów i nie wynika z innych bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ ten natomiast może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym (a więc ograniczonym) zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Skoro wskazywane przez wnioskodawcę fakty nie wynikają wprost z posiadanych przez organ danych, to brak jest podstaw prawnych żądania, by organ przetwarzał dane i przeprowadzał postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia faktów, które winny zostać dowiedzione przed innym organem. Istota zaświadczenia sprowadza się bowiem do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku bądź o jego nabyciu. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie rozstrzygał (i tym samym nie ustalał w tym postanowieniu) o nabyciu praw i obowiązków z decyzji nr [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia zacytował treść żądania wnioskodawcy (zob. s. 1 postanowienia). Odnosząc się do argumentacji zażalenia poświęconej regulacji sukcesji administracyjnoprawnej w przypadku podziału spółki kapitałowej i skutków z tego faktów wywodzonych, Kolegium stwierdziło, że decyzja orzekająca o przekształceniu praw rzeczowych nie może zostać zaliczona do zdarzeń prawnych będących źródłem "administracyjnoprawnej sukcesji". Na poparcie tego stanowiska organ odwoławczy przedstawił rozbudowaną argumentację. Również odnosząc się do charakteru opłaty z tytułu przekształcenia Kolegium wskazało na cywilnoprawny charakter tej opłaty. Powołując się na orzecznictwo uznało, że taka opłata jest wynagrodzeniem, które służy zrekompensowaniu dotychczasowemu właścicielowi (Skarbowi Państwa lub j.s.t.) utraty przysługującego do nieruchomości prawa własności oraz utraty stałego dopływu kwot z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Kolegium przyjęło wobec tego, że opłata z tytułu tego rodzaju przekształcenia nie może zostać zakwalifikowana do składników objętych "administracyjnoprawną sukcesją".