Tymczasem zauważyć należy, że regulacjom prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych - w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. Roboty budowlane to - stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane - budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Skoro zatem budowa to - jak była mowa - "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu" w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to konieczne jest spostrzeżenie, że jak wynika z akt sprawy - na terenie ulicy R. nie były nigdy wcześniej prowadzone roboty budowlane mające na celu budowę drogi. A zatem przeprowadzona inwestycja, zrealizowana ze środków Miasta P. i przekazana do użytkowania 23 grudnia 2008 r., była pierwszą budową.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że nie można dokonać "przebudowy" drogi, która nie została wcześniej zbudowana zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych. Istnienie w przestrzeni fizycznej obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" - stworzonego przez samych użytkowników - nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym.
Irrelewantne w tym zakresie dla omawianej sprawy jest to, czy inwestycja polegająca na budowie drogi została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę - czy też nie. Fakt ten nie zmienia bowiem tego, że były to pierwsze roboty budowlane prowadzone na ulicy R. w celu budowy drogi.
Rekapitulując powyższe ustalenia, dla zweryfikowania tego, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami, i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową"). W niniejszej sprawie wystąpiła druga sytuacja, a zatem ustalenia Sądu pierwszej instancji i organów były prawidłowe.
Z uwagi na powyższe, stosując art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.